국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 현실적으로 과수원으로 사용하고 있다고 하여 ‘과수원’으로 지목변경이 가능하고, 이 민원 임야는 농로로 사용되고 있다고 하여 ‘도로’로만 지목변경이 가능한지 여부
  

결정요지

• 신청인 소유 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○ 임야 669㎡에 대해 ‘불법산지전용지에 관한 임시특례’에 따른 불법전용산지 신고를 거부한 것을 취소하고, 신청인의 불법산지전용 신고를 재검토 할 것을 시정권고한다.
  

참조법령

• ｢산지관리법｣ 제21조의2(산지의 지목변경 제한)
  

주문

• 신청인 소유 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○ 임야 669㎡에 대해 ‘불법산지전용지에 관한 임시특례’에 따른 불법전용산지 신고를 거부한 것을 취소하고, 신청인의 불법산지전용 신고를 재검토 할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 신청원인과 같다

신청원인

• 신청인 소유 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○ 임야 1,815㎡와 같은 리 ○○○-○ 임야 669㎡가 불법전용된 상태에서 20년동안 농지(과수원)로 사용하였음에도, 피신청인이 이 사건 임야는 현실적으로 과수원으로 사용하고 있다고 하여 ‘과수원’으로 지목변경이 가능하고, 이 민원 임야는 농로로 사용되고 있다고 하여 ‘도로’로만 지목변경이 가능하다고 하는 것은 부당하니 이 민원 임야를 과수원으로 지목변경 하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 임야는 넓은 의미의 ｢산지관리법｣ 부칙(법률 제10331호, 2010. 5. 31., 이하 같다)제2조에 따라 현재 이용 상태인 농도(농업용도로), 즉 도로로만 지목변경이 가능하고 ‘농지’로의 지목변경은 불가하다.
  

사실관계

• 가. 토지등기부등본에 의하면 신청인은 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○ 임야 2,484㎡에 대해 매매를 원인으로 1986. 3. 15. 소유권이전을 하였다.
  
  나. 한국농어촌공사에서 2010. 6. 이 임야 중 농도로 사용하고 있는 이 민원 임야 지하에 농사용 관개수로를 매설하였는바, 피신청인이 신청인에게 이 임야 중 관개수로가 매설된 부분에 대해서 지적분할을 요구하였고, 신청인이 2010. 12. 8. 이 임야를 이 민원 임야와 이 사건 임야 2개 필지로 분할되었다.
  
  다. 신청인은 2011. 2. 22. 피신청인에게 이 민원 임야와 이 사건 임야는 불법전용되어 20년간 과수원으로 이용한 상태이므로 ｢산지관리법｣부칙 제2조 ‘불법산지전용 임시특례’에 따라 불법전용산지 신고서를 제출하였고, 피신청인은 2011. 3. 29. 신청인에게 이 사건 임야는 과수원으로 사용된 것이 인정되어 과수원으로 지목변경 가능하고, 이 민원 임야는 농도 및 법면으로 사용하고 있어 도로로 지목변경이 가능하다는 불법전용산지 신고에 대한 심사 결과를 통지하였고, 이후 이 사건 임야는 2011. 4. 13. 토지대장 상 과수원으로 지목변경 되었다.
  
  라. 우리 위원회에서 2011. 6. 9. 현지 확인한 결과, ｢산지관리법｣부칙 제2조에 따른 ‘불법산지전용 임시특례’ 규정 시행일인 2010. 12. 1. 이후인 2010. 12. 8. 신청인이 이 임야를 분할하였고, 신청인이 2011. 2. 22. 불법전용산지 신고서에 첨부한 산지이용확인서에는 5년 이상 거주자인 ○○○, ○○○, ○○○가 신청인이 불법전용산지인 이 민원 임야 및 이 사건 임야를 과수원으로 20년 이용 또는 관리하여 왔음을 확인하고 있고, 피신청인도 1991. 1. 3. 작성된 ‘농지원부’에 이 임야가 공부지목상 ‘임야’이나 실제지목은 ‘전(과수)’이라고 기재된 사항을 인정하여 이 사건 임야에 대해서는 지목변경을 하였음이 확인되었고, 신청인은 이 민원 임야를 불특정 다수인의 농경지 진출입 등 편의를 위하여 이용하도록 하였는데 현황 상 농도라는 이유로 농지(과수원)로 지목변경이 불가하게 불이익 당하는 것은 부당하다고 하여 이 사건 임야와 같이 고구마 재배지로 만든 것을 확인되였다.
  
  

판단

• 가.｢산지관리법｣ 부칙 제2조 제1항은 “이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지를 5년 이상 계속하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 이용 또는 관리하고 있는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장・군수・구청장에게 신고하여야 한다. 1. 국방・군사시설. 2. 대통령령으로 정하는 공용・공공용 시설 또는 농림어업용 시설(농림어업인이 주된 주거용으로 사용하고 있는 시설을 포함한다)”라고, 제2항은 “시장・군수・구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한 및 허가기준이나 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 산지인 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다.”라고, 제3항은 “제2항에 따른 처분을 하는 경우에는 이 법을 적용한다. 다만, 산지를 전용한 시점의 규정이 신고자에게 유리한 경우에는 산지전용 시점의 규정을 적용한다.”라고 하고 있고, 같은 법 시행령(대통령령 제2513호)제2조 제2항은 “개정법률 부칙 제2조제1항제2호에 따른 농림어업용 시설은 다음 각 호와 같다. 4. ｢농지법｣에 따른 농작물의 경작 또는 다년생식물의 재배에 이용되는 시설(토지를 포함한다)”라고 규정하고 있고, ｢농지법｣ 제2조는 ‘이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전・답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 나. 가목의 토지는 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지’라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제2조 제3항은 “법 제2조제1호나목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 1. 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설. 가. 유지(溜池), 양・배수시설, 수로, 농로, 제방”이라고 규정하고 있고, ｢농어촌도로정비법｣ 제2조 제1항은 ‘이 법에서 “농어촌도로”란 ｢도로법｣에 규정되지 아니한 도로(읍 또는 면 지역의 도로만 해당한다)로서 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산・유통활동 등에 공용(共用)되는 공로(公路) 중 제4조 및 제6조에 따라 고시된 도로를 말한다’라고, 제4조제1항은 “이 법에서 도로는 면도, 이도 및 농도로 구분한다.”라고, 제2항 제3호는 “3. 농도：경작지 등과 연결되어 농어민의 생산활동에 직접 공용되는 도로”라고, 제6조 제1항은 “군수는 시도(괄호 생략)・군도 이상의 도로를 중심으로 관할구역의 도로에 대한 장기개발 방향의 지침이 될 도로기본계획(괄호생략)을 수립하여 광역시장・도지사(이하 ”시・도지자“라 한다)의 승인을 받아야 한다”라고, 제5항은 “군수는 제1항에 따라 기본계획의 승은을 받으면 고시하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
  
  나. 이 민원 임야에 대하여 과수원으로 지목변경하여 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인은 이 민원 임야는 이 사건 임야와 같이 수십년 동안 농지로 사용되었으나, 이 민원 임야가 주변 농지의 농로로 사용되었고 또한 지적 분할이 되었다고 하여 도로로만 지목변경이 가능하다고 주장하고 있으나, ｢산지관리법｣부칙 제2조의 “불법전용 산지에 대한 임시특례”는 2010. 12. 1.이후부터 적용하도록 되어 있고, 2010. 12. 8. 지적분할 되기 전에는 이 민원 임야와 이 사건 임야가 1필지로 되어 있었던 점, ｢농지법｣ 제2조 및 같은 법 시행령 제2조에서 농로는 농지라고 규정하고 있고, ｢농어촌도로정비법｣에서 ‘농도’라 함은 경작지 등과 연결되는 농어민의 생산활동에 직접 공용되는 도로로서 관할 군수가 도로사업계획을 수립하여 시・도지사의 승인을 받아야 하고, 그 사실을 공고하여야 하는바, 이 민원 임야는 위 법에 의한 도로사업계획 수립 및 승인과 도로노선의 지정공고 등 사실이 없었는 점, 이 민원 임야와 이 사건 임야가 함께 수십년 동안 포도나무 재배지로 사용되어 온 점이 인정되어 이 사건 임야에 대해서는 ｢산지관리법｣부칙 제2조에 따른 ‘불법산지전용 임시특례’에 따라 지목을 과수원으로 변경하였으나, 피신청인이 이 민원 임야에 농사용 관개수로가 매설되었다고 하여 신청인에게 이 민원 임야에 대한 지적 분할을 요구하여, 신청인이 이 임야와 이 민원 임야와 이 사건 임야로 지적 분할하였는데, 피신청인이 이를 근거로 하여 농지로의 지목변경이 불가하다고 하는 것은 신청인에게 가혹하다고 보여지는 점 등을 고려하여 볼 때, 이 민원 임야에 대해서도 지목을 농지로 변경하여 달라는 신청인의 요구는 상당한 이유가 있다고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 이 민원 임야에 대해 ｢산지관리법｣ 부칙 제2조의 불법산지전용지에 대한 임시특례에 따라 지목변경을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고