국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 농지의 타용도일시사용 목적은 진입로이나 실제로는 소나무 굴・채취 및 산지전용시 발생되는 토량을 반출하기 위한 진출입로로 이용하고자 하는 것이라는 등의 이유로 타용도일시사용 불허가한 것의 적법성 여부
  

결정요지

• 피신청인에게 ○○ ○○시 ○○면 소재 전 3,739㎡ 중 1,508㎡ 및 같은 리 소재 전 2,321㎡ 중 712㎡ 합계 2,220㎡에 대하여 신청인에게 2011. 4. 8. 행한 농지의 타용도 일시사용 불허가 처분을 취소하고, 위 농지의 타용도 일시사용허가신청에 대해 재심사 할 것을 시정권고한다.
  

참조법령

• ｢농지법｣ 제36조 제1항(농지의 타용도 일시사용허가 등)
  

주문

• 피신청인에게 ○○ ○○시 ○○면 소재 전 3,739㎡ 중 1,508㎡ 및 같은 리 소재 전 2,321㎡ 중 712㎡ 합계 2,220㎡에 대하여 신청인에게 2011. 4. 8. 행한 농지의 타용도 일시사용 불허가 처분을 취소하고, 위 농지의 타용도 일시사용허가신청에 대해 재심사 할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 신청원인과 같다.

신청원인

• 신청인은 ○○ ○○시 ○○면 ○○리 산○○-○ 외 ○필지 임야 54,049㎡ 중 22,165㎡에 대하여 관상수 재배를 목적으로 산지전용신고를 하고, 산지를 출입하기 위해 ○○ ○○시 ○○면 ○○○-○ 전 3,739㎡ 중 1,508㎡ 및 같은리 ○○○ 전 2,321㎡ 중 712㎡ 합계 2,220㎡에 대하여 농지 타용도 일시사용허가신청을 하였는바, 피신청인이 이 민원 농지의 타용도일시사용 목적은 진입로이나 실제로는 소나무 굴・채취 및 산지전용시 발생되는 토량을 반출하기 위한 진출입로로 이용하고자 하는 것이라는 등의 이유로 불허가한 것은 부당하니, 이 민원 농지에 대해 타용도일시사용 허가를 하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 농지 타용도 일시사용허가는 ｢농지법 시행령｣ 제37조 제2항 심사기준에 의해 주목적사업의 실현성과 타용도로 일시사용하려는 농지가 해당목적사업에 적합하게 이용되는지 여부를 확인하여야 하는 바, 이 민원 농지의 타용도일시사용 목적이 진입로이나 실제로는 소나무 1,093본을 굴채취하고 산지전용시 발생되는 토량 25,804㎥를 반출하는 진출입로 이용하고자 하는 것이고, 이 민원 농지는 경사도가 약18%(10도)로 경사가 급해 대형차량으로 소나무 반출 및 토량 운반을 하는 경우 절・성토 없이 진입로로 이용하는 것은 안전상에 문제가 있어 사업목적에 현실성이 없고, 이 사건 임야에 대한 산지전용신고 수리 시 조건 중 도지정문화재 현상변경허가와 관련하여 ‘진입로는 이 사건 임야 중심부의 동측(교량 교각측) 또는 북측 능선으로 사용할 것’이라고 되어 있으므로 이 민원 농지에 대한 진입로 개설은 불가하고, ｢농지법｣관련 규정에 의거 전용목적의 실현에 적합하도록 진입로를 개설하여야 한다.
  

사실관계

• 가. 토지 등기부등본에 의하면 이 민원 농지 중 ○○ ○○시 ○○면 ○○○-○ 전 3,739㎡는 2007. 12. 31. 증여를 원인으로 2008. 1. 2. 신청인에게 소유권이전등기가 경료되었고, 같은 리 ○○○ 전 2,321㎡는 1984. 3. 2. 증여를 원인으로 1995. 3. 13. 신청외 신재형에게 소유권이전등기가 경료되었으며, 신청인은 2010. 1. 19. 같은 리 ○○○ 전 2,321㎡에 대한 토시사용승락서를 토지소유자 신청외 ○○○에게 받아 제출하였고, 이 민원 농지는 지목은 전이나 나대지 형태로 경작하고 있지 않다.
  
  나. 신청인의 이 사건 임야에 대한 산지전용신고에 대하여, 피신청인은 2011. 1. 3. 관상수 재배를 목적으로 신고기간은 2011. 2. 20.〜2012. 12. 30.로 하여 산지전용신고를 수리하였는데, 산지전용허가(신고)조건 중 ‘수허가자가 지켜야 할 사항’ 제1호에 ‘도지정문화재 현상변경등 (조건부)허가서에 따른 허가조건’으로 “1) 능선부 정상부를 기준으로 배면의 보이지 않는 곳의 절토, 관상수 재배는 가능할 것이므로, 문화재 경관훼손이 없는 능선 정상부 배면에 허가구역을 명시하여 조건부 허가합니다.(별첨：조건부 허가구역도), 2) 진입로는 동측(교량 교각측) 또는 북측의 능선진입로를 사용하도록 합니다.”라는 조건을 부여하였다.
  
  다. 2011. 2. 17. 신청인은 피신청인에게 이 사건 임야에 대한 관상수 재배부지 조성을 위한 진출입로로 이 민원 농지를 사용하기 위해 이 민원 농지에 대한 타용도 일시사용허가를 신청하였고, 2011. 2. 23. 신청인은 농지타용도일시사용허가 신청을 취하하였다.
  
  라. 2011. 2. 25. 신청인은 피신청인에게 이 민원 농지를 관상수 재배부지 조성을 위한 진출입로 및 창고 및 관리사 부지로 사용하기 위해 타용도일시사용허가 신청서를 제출하였고, 2011. 3. 4. 피신청인은 신청인에게 ‘○○도지사로부터 도지정문화재 현상변경등(조건부) 허가조건 제4호 나목에 의하면 진입로는 동측(교량 교각측) 또는 북측의 능선 진입로를 사용하도록 합니다.’ 라고 조건부허가가 되었으므로, 이 민원 농지에 타용도일시사용허가를 받기 보다는 허가조건에 의거 북측 능선도로를 사용함이 타당하다고 하면서, 이에 대한 보완요구에 이의가 있으시면 관련근거 서류를 첨부하여 제출“하여 달라고 보완요구를 하였고, 2011. 3. 7. 신청인은 '계획변경’을 사유로 하여 피신청인에게 농지의 타용도일시사용허가 취하서를 제출하였다.
  
  마. 2011. 3. 7. 신청인은 피신청인에게 이 민원 농지를 관상수 재배부지 조성을 위한 작업로(진출입로) 및 창고・관리사를 설치하기 위한 목적으로 농지의 타용도일시사용허가 신청서를 제출하였고, 2011. 3. 10. 피신청인은 신청인에게 농지의 타용도 일시사용허가에 대하여 1) 이 민원 농지는 허가조건 상 이 사건 임야의 북측 능선 진입로로 보기 어려워 ○○도의 변경허가(도문화재 현상변경 등)를 받아야 하고, 2) 비산먼지 발생사업 신고수리 내용과 불일치하니 이를 일치시켜야 한다는 등의 보완통보를 하였고, 2011. 3. 17. 신청인은 피신청인에게 1) 허가조건에 대하여 이 민원 농지는 절・성토가 발생하지 않아 문화재 영향검토 및 현상변경 대상이 아니고, 2) 비산먼지발생사업 변경신고를 하였다는 내용의 보완통보 답변서를 제출하였다.
  
  바. 피신청인은 2011. 4. 8. 신청인에게 이 민원 농지에 대한 타용도 일시사용 불허가를 통보하였으며, 불허가 사유로 ｢농지법｣ 제36조 및 동법 시행령 제37조의 심사기준에 따라 사업의 규모, 종류, 지역여건 등 해당목적 적합 이용여부를 확인한 바, 1) 사업계획상 소나무 1,093주 굴・채취 및 발생토량 25,804㎡ 반출을 위한 진입로 및 창고・관리사로 이용하고자 하는 것으로, 산지전용신고 수리 시 진입로는 동측(교량, 교각)과 북측능선으로 사용할 것을 허가조건에 명시하였는데 이 민원 농지는 동측계곡에 해당하고, 2) 이 민원 농지는 급경사를 이루어 절・성토 없이 대형차량으로 소나무 및 토량 반출 등 사업목적을 실현하는 것이 어렵고, 안전사고 발생 등이 우려되며, 3) 토사유출로 농지의 황폐화 및 인근 주변 피해가 우려되고, 4) 진출입로가 협소할 뿐만 아니라 대형차량의 회전이 어렵다는 것 등을 제시하였다.
  
  사. 한편, 이 사건 임야에 대한 산지전용신고 수리 시 진입로는 동측(교량, 교각)과 북측능선으로 사용할 것을 허가조건에 명시하였음에도 이 민원 농지를 진입로로 사용하고자 하는 것에 대하여 ○○시 ○○과에서 ○○○○과에 의견을 수렴한 결과, 2011. 3. 21. ○○시 ○○○○과는 ‘이 민원 농지에 신청된 해당 진입로 개설에 대하여는 절・성토가 발생하지 않는 범위내로 문화재보호법 제12조 및 같은 법 시행령 제2조에 의한 건설공사의 범주에 해당되지 않는 것으로 문화재보존영향여부 검토 절차 대상이 아님.’이라는 의견을 통보하였다.
  
  아. 또한 2011. 5. 19. 우리 위원회가 ○○도(○○○○과)에 신청인의 진입로 이용과 관련하여 질의한 바, 2011. 5. 23. ○○도는 ‘신청인의 진입로 예정지가 지정문화재(○○○○)의 외곽경계로부터 300m 이내에 위치할 경우, ○○시가 해당 건설공사의 시행이 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당하는지 여부를 검토하고, 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되는 때에는 시행자에게 현상변경 등의 허가를 받도록 안내하여야 한다.’라고 회신하였다.
  
  자. 신청인이 제출한 이 민원 농지의 표고차는 46.32m이며, 진입로의 길이는 254.7m이고, 이 민원 농지는 ○○도유형문화재인 ○○○○으로부터 시계에 있지 않고 산 정상으로 분리되어 반대편 사면에 위치하고 있다.
  차. 2011. 5. 19. 우리 위원회는 신청인에게 자료보완을 요구하였고, 신청인이 제출한 자료(계획서)에 의하면 이 민원 농지의 절・성토없이 진입로로 이용이 가능하다고 하였으며, 차량은 임시사무실 부근까지 접근하고, 그 이후 60여m는 중장비만 이용할 예정이라고 설명하고 있고, 임시로 사용하는 진입로는 원상복구하고, 관상수 재배지로 접근하는 도로는 기존의 현황도로를 이용할 계획이라고 하고 있다.
  

판단

• 가. ｢농지법｣ 제36조 제1항은 “농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 일시 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장・군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 국가나 지방자치단체의 경우에는 시장・군수 또는 자치구구청장과 협의하여야 한다. 2. 주(主)목적사업(해당 농지에서 허용되는 사업만 해당한다)을 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 물건을 적치(積置)하거나 매설(埋設)하는 경우”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제37조 제1항은 “법 제36조제1항에 따라 농지의 타용도 일시사용허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 농지의 타용도 일시사용허가신청서에 농림수산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장・군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다.”라고, 제2항은 “시장・군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 신청 서류를 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 신청 받은 날(제3항에 따라 신청 서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 그 결과를 신청인에게 문서로 알려야 한다. 2. 설치하려는 시설이나 농지를 일시사용하려는 사업의 규모・종류・지역여건 등을 참작할 때 타용도로 일시사용하려는 농지가 해당 목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부, 3. 타용도로 일시사용하려는 농지의 면적 또는 사용기간이 해당 목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적 또는 기간인지의 여부”라고 규정하고 있다.
  
  나. 대법원은 ‘농지전용허가에 관한 심사기준을 규정한 구 ｢농지법시행령｣ 제38조 제1항 제2호의 규정 취지’에 대하여 “｢농지법 제36조 제1항 소정의 농지전용허가에 관하여 그 심사기준을 규정하고 있는 구 ｢농지법 시행령｣(1999. 4. 19. 대통령령 제16254호로 개정되기 전의 것) 제38조 제1항은 제2호에서 ‘전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부’를 들고 있고, 이는 농지전용허가가 있었음에도 그 전용 목적사업을 실현할 수가 없어 결과적으로 농지가 이용되지 않은 채 방치되는 것을 방지하기 위하여 둔 심사기준이어서 전용목적사업의 실현에 관하여 법령 등에 의한 인・허가가 필요한 경우에는 그 인・허가의 요건을 갖추고 있을 것도 그 내용으로 한다고 해석하여야 한다.”라고 판시(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000두2341 판결)하고 있다.
  
  다. 이 민원 농지에 대해 타용도 일시사용허가를 하여 달라는 신청인의 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인은 농지의 타용도 일시사용허가 심사기준인 ｢농지법 시행령｣ 제37조 제2항 제2호를 들면서 ‘주목적 사업의 실현성과 타용도로 일시사용하려는 농지가 해당 목적사업에 적합하게 이용되는지 여부’를 확인한 결과 소나무 및 토량 반출을 위한 진출입로로 이용우려, 급경사로 인한 사업목적 비현실성, 산지전용신고 수리 시 조건내용 등의 사유로 이 민원 농지에 대한 타용도 일시사용허가는 불가하다고 하고 있으나, ｢농지법｣ 제36조 제1항 소정의 농지의 타용도 일시사용허가에 관한 심사기준을 규정하고 있는 ｢농지법 시행령｣ 제37조 제2항 제2호에 ‘타 용도로 일시사용하려는 농지가 해당 목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부’를 들고 있는데, 이는 농지의 일시사용허가가 있었음에도 그 사용 목적사업을 실현할 수가 없어 결과적으로 농지가 이용되지 않은 채 방치되는 것을 방지하기 위하여 둔 심사기준(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000두2341 판결 참고)이라 할 것이므로, ｢농지법 시행령｣ 제37조 제2항 제2호를 적용함에 있어 이 민원 농지를 일시사용하려는 목적인 진출입로로 적합하게 이용될 수 있는지를 확인하여야 함에도 불구하고 심사기준과 관련 없는 ‘주목적 사업의 실현성’, 즉 이 사건 임야의 소나무 굴・채취 및 토량 반출의 진출입로로 이용될 우려가 있음을 불허가 사유로 제시하고 있으며, 산지전용신고를 한 신고지는 사업계획서의 범위내에서 입목의 굴・채취 및 토량의 반출이 가능한 점, 이 민원 농지는 경사도가 약 18%(10도) 정도 되어 있어 경사도가 급한 것은 사실이나 신청인이 제출한 계획서에 의하면 차량을 임시사무실 설치 장소까지만 운행하고 그 이후에는 중장비만을 이용할 경우 절・성토 없이도 진입로로 사용하는 것이 가능하며 이 민원 농지의 일시사용허가 목적이 산지전용신고 부지 조성을 위한 작업로인 것으로 보아 이 민원 농지를 일시사용의 목적인 진출입로(작업로)로 이용하는 것은 적합하다고 보이는 점, 산지전용신고 수리 시 조건과 관련하여 이 민원 농지에 절・성토가 발생하지 않는 경우 지정문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 없어 문화재보존영향여부 검토 대상이 아니라고 강원도 및 피신청인(문화예술과)에서 의견을 제시하고 있는 점 등을 고려할 때 피신청인은 이 민원 농지에 대한 타용도 일시사용허가 신청에 대하여 부적절한 사유를 들어 불허가 처분을 한 것으로 피신청인이 2011. 4. 8. 신청인에게 행한 이 민원 농지의 타용도일시사용 불허가 처분은 위법한 것이라고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 이 민원 농지에 대한 타용도 일시사용허가를 구하는 신청인의 주장은 이유 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고