국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 공익사업부지에 편입된 토지의 지목이 임야이나 현실이용상황이 과수원인 경우 토지에 대한 평가와 영농손실보상 여부
  

결정요지

• 신청인이 과수원으로 이용하여 온 토지 중 ○○철도 ○○도심구간 건설사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다) 부지로 편입된 ○○구 ○○동 산4 임야 628㎡, 같은 동 산4-1 임야 871㎡, 같은 동 산4-2 임야 618㎡, 같은 동 산4-5 임야 3,201㎡, 같은 동 산4-6 임야 169㎡(이하 ‘이 민원 토지들’이라 한다)는 신청인이 1965. 10. 27. 매입하였음이 등기부 등본에 명시되어 있고, 1968. 10. 20. 당시 신청인의 주소지가 과수원 부지였던 ○○군 ○○면 ○○동 141(現 ○○구 ○○동)로 되어 있으며, 인근 주민의 증언 및 신청인이 제출한 농지원부와 사진 등 제반정황을 감안하면, 신청인이 ○○군 ○○면 ○○동 141 및 산4 일대가 개발제한구역으로 지정되기 전인 1960년대부터 이 민원 토지들을 포함한 토지를 과수원으로 운영하였다는 주장이 상당한 근거가 있음이 인정되고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조 및 별표4에서 농림수산업을 영위하기 위해 논․밭을 갈거나 환토(換土) 및 객토(客土)하는 등의 행위는 허가를 받거나 신고를 하지 않아도 가능하다고 규정하고 있으며, 이 민원 사업보다 앞서 시행된 ○○선 철도 이설사업에 편입된 신청인의 과수원에 대해서는 지목에 관계없이 현실이용상황대로 보상하였고, 이 민원 토지들을 포함한 과수원 부지 전체를 등고선을 따라 개간하고 스프링클러 및 급수용 파이프 등을 설치하여 각종 유실수를 재배한 행위는 경작을 위하여 토지의 형질을 변경한 것이어서 이는 「농지법」상 농지에 해당되므로, 피신청인은 이 민원 토지들을 과수원으로 평가하여 보상하고 영농손실을 보상하는 것이 타당하다.
  

참조법령

• 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제70조, 제77조 및 같은 법 시행규칙 제24조, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 대한 특별조치법」 제12조 및 같은 법 시행규칙 제12조, 「농지법」 제2조 및 같은 법 시행령 제2조
  

주문

• 피신청인에게 ○○철도 ○○도심구간 건설사업에 편입된 신청인 소유의 ○○구 ○○동 산4 임야 628㎡, 같은 동 산4-1 임야 871㎡, 같은 동 산4-2 임야 618㎡, 같은 동 산4-5 임야 3,201㎡, 같은 동 산4-6 임야 169㎡를 실제이용상황인 과수원으로 평가하여 보상가격을 재산정하고 영농손실을 보상할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인이 40여 년이 넘게 포도, 대추, 감 등 각종 유실수를 재배하였던 과수원 부지가 ○○철도 ○○도심구간 건설사업 부지로 편입되었는데, 편입토지 일부의 지목이 임야라는 이유로 감정가격이 낮게 책정되었고 그에 따라 영농손실보상도 받지 못하였다. 피신청인은 신청인이 수십년간 과수원으로 이용하여 온 토지인 ○○구 ○○동 산4 임야 628㎡, 같은 동 산4-1 임야 871㎡, 같은 동 산4-2 임야 618㎡, 같은 동 산4-5 임야 3,201㎡, 같은 동 산4-6 임야 169㎡의 현실이용상황을 인정하여 보상가격을 재산정하고 영농손실을 보상하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 신청인은 개발제한구역 안에 위치한 이 민원 토지들을 「산지관리법」에 따라 산지전용허가 또는 신고 등의 절차를 이행하지 않고 무단으로 농지로 전용하여 경작하였고, 「농지법 시행령」 제2조 제2항 제2호에 따라 「지적법」에 따른 지목이 임야인 토지의 형질을 변경하지 아니하고 과수 및 유실수 등과 같은 다년생식물의 재배에 이용되는 토지는 「농지법」상 농지가 아니므로 신청인의 요구사항을 받아들일 수 없다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 사업은 건설교통부고시 제2007-544호에 의해 승인되었고, 2007. 9. 27. 보상계획을 공고하였으며, 피신청인은 2007. 12. 5.부터 신청인과 보상협의에 착수하였다.
  나. 신청인은 본래 이 민원 토지들을 포함하여 총면적 17,127㎡의 과수원을 운영하였는데, 1997년과 1999년 시행된 ○○선 철도 이설사업과 이 민원 사업으로 과수원 전체가 사업용지로 편입되었으며, 각 사업과 관련한 토지편입 및 보상 내역은 다음과 같다.
  소재지 구분 지번 지목 편입면적 보상단가 공부 실제 (㎡) (원/㎡)
  138-3 전 과수원 308 87,500
  " 전 잡종지 195 131,000
  138-4 전 과수원 227 88,500
  141 전 과수원 81 87,500
  " 전 잡종지 858 145,000
  ◇◇선 141-2 전 과수원 275 85,500
  철도 " 전 대 120 315,000
  이설 141-5 과수원 과수원 1,431 85,500
  사업 " 과수원 잡종지 1,156 145,000
  ◇◇ 141-6 과수원 과수원 840 87,000
  수○구 143-1 전 과수원 516 85,500
  △천동 산4-3 임야 과수원 468 87,500
  " 임야 잡종지 547 145,000
  산4-4 임야 과수원 365 88,500
  합 계 7,387㎡
  
  138 전 과수원 274 125,300
  138-1 전 과수원 268 125,300
  이 민원 138-2 전 과수원 52 125,300
  사업 138-5 전 과수원 71 125,300
  141-1 과수원 과수원 1,555 125,300
  141-3 과수원 과수원 288 125,300
  141-4 과수원 과수원 427 125,300
  141-7 과수원 과수원 221 125,300
  141-8 과수원 과수원 824 125,300
  산4 임야 과수원 628 83,200
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  산4-1 임야 과수원 871 83,200
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  산4-2 임야 과수원 618 83,200
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  산4-5 임야 과수원 3,201 83,200
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  " 임야 대 273 405,950
  산4-6 임야 과수원 169 83,200
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  합 계 9,740㎡
  총 계 17,127㎡
  ※ --- : 이 민원 토지들
  
  다. 우리 위원회에서 사실관계를 조사한 바에 따르면, 신청인은 1963년부터 부모님과 함께 과수원에서 포도를 재배하였고, 1967년 결혼한 이후 과수원 내에 주택을 짓고 거주하면서 과수원을 운영하였으며, 과수원이 개발제한구역으로 지정된 1970년대 초반 이후 20여년 동안 대추나무를 재배하였고, 그 이후 현재까지 감나무를 재배하였다고 진술하면서, 인근 주민 3인의 인감증명서를 첨부한 경작 사실 확인서와 1969년 이후로 과수원에서 찍은 사진을 제출하였다.
  라. 1972. 8. 25. ○○부고시 제386호에 따라 이 민원 토지 전체를 포함하여 ○○군 ○○면 ○○동 141 및 산4(現 ○○구 관할구역) 일대가 개발제한구역으로 지정되었다.
  마. 주민등록 초본에는 신청인이 1968. 10. 20. ○○군 ○○면 ○○동 141로 주소지를 정하였음이, 등기부 등본에는 신청인이 이 민원 토지들을 1965. 10. 27. 구입하여 1971. 11. 4. 소유권이전 등기를 하였음이 명시되어 있다.
  바. 이 민원 사업에 편입된 신청인의 과수원 전체가 등고선을 따라 계단식으로 개간되었고, 스프링클러 및 급수용 파이프 등이 설치되어 있음을 우리 위원회의 실지조사를 통해 확인하였다.
  사. 신청인은 이 민원 토지들이 소유농지현황에 포함된 농지원부(1995. 6. 22. 작성)를 제출하면서 1990년대 중반 이전에는 농지원부를 작성해야 할 필요성을 느끼지 못했다고 진술하였고, ○○부에 문의한 결과 1972. 12. 18. 법률 제2373호로 제정된 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제17조에 따라 농지원부를 작성․관리하는 근거가 마련되었으나, 1990년대에 들어서고 나서야 농민들이 보편적으로 인식하고 이용하는 제도가 되었으며, 2000년 이후에 통합전산망으로 관리하게 되었음을 확인(2009. 7. 14.)하였다.

판단

• 피신청인은 이 민원 토지들이 산지전용허가 또는 신고 등의 절차없이 무단으로 농지로 전용되었고, 「농지법」상 농지가 아니므로 과수원으로 인정하여 보상할 수 없다고 주장하나 살피건대,
  1) 이 민원 토지들에 대한 보상가격 산정에 대하여
  신청인이 이 민원 토지들을 1965. 10. 27. 매입하였음이 등기부 등본에 명시되어 있고, 1968. 10. 20. 당시 신청인의 주소지가 과수원 부지였던 ○○군 ○○면 ○○동 141(現 ○○구 ○○동 141)로 되어 있으며, 인근 주민의 증언 및 신청인이 제출한 농지원부와 사진 등 제반정황을 감안하면, 신청인이 ○○군 ○○면 ○○동 141 및 산4 일대가 개발제한구역으로 지정되기 전인 1960년대부터 이 민원 토지들을 포함한 토지를 과수원으로 운영하였다는 주장이 상당한 근거가 있음이 인정된다. 또한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조 및 별표4에서 농림수산업을 영위하기 위해 논·밭을 갈거나 환토(換土) 및 객토(客土)하는 등의 행위는 허가를 받거나 신고를 하지 않아도 가능하다고 규정하고 있으므로 신청인이 이 민원 토지들을 허가 및 신고 등의 절차 없이 과수원으로 이용한 것이 개발제한구역 내 불법행위에 해당된다고 보기 어렵다. 더욱이 이 민원 사업보다 앞서 시행된 ○○선 철도 이설사업의 경우 신청인에 대한 토지보상 내역 중 공부상 지목이 임야이고 현실이용상황이 과수원인 2개 필지(○○구 ○○동 산4-3 임야 468㎡, 같은 동 산4-4 임야 365㎡)의 보상단가[88,500(원/㎡),근거7,500(원/㎡)]가 공부상 지목이 전 및 과수원이고 현실이용상황이 과수원인 다른 필지의 보상단가[85,500(원/㎡) ˜ 88,500(원/㎡)]보다 높거나 동일한 것으로 보아 당시는 공부상 지목이 아닌 현실이용상황으로 보상하였던 것으로 보이고, 관계법령에 의한 허가 또는 신고 없이 형질변경된 토지는 당해 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다고 규정한 토지보상법 시행규칙 제24조는 공익사업을 위해 취득하는 토지는 가격시점의 현실이용상황대로 평가한다는 원칙을 정한 토지보상법 제70조 제2항에 대한 예외규정으로 보상대상인 토지가 불법형질변경된 토지라고 주장하는 사업시행자에게 그 입증책임이 있다 할 것인 바, 위와 같은 내용을 종합하여 볼 때 이 민원토지들이 개발제한구역 내에 위치해 있고 공부상 지목이 임야라는 것만으로 불법형질변경된 토지라고 주장하는 것은 합리적인 이유가 있다고 보기 곤란하므로, 피신청인은 토지보상법 제70조 제2항에 한구역의 지정토지들을 현실이용상황인 과수원으로 평가하여 보상가격을 재산정하는 것이 타당하다고 판단된다.
  2) 영농손실보상에 대하여
  신청인이 이 민원 토지들을 포함한 과수원 부지 전체를 등고선을 따라 개간하고 스프링클러 및 급수용 파이프 등을 설치하여 각종 유실수를 재배한 행위는 경작을 위하여 토지의 형질을 변경한 것이므로, 이 민원 토지들은 ‘그 형질을 변경하지 아니하고’ 다년생식물의 재배에 이용되는 토지가 아닌 「농지법」상 농지로 보아야 하고, 피신청인의 주장과 같이 이 민원 토지들이 불법형질변경된 것이라 하더라도 2005. 2. 5. 토지보상법 시행규칙을 개정하여 ‘불법형질변경된 토지로서 농지로 이용되고 있는 토지’를 영농손실보상 대상에서 제외하였던 종전의 규정을 삭제하였는바, 피신청인은 토지보상법 제77조에 따라 신청인에게 이 민원 토지들에 대한 영농손실을 보상하는 것이 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 렇다면 이 민원 토지들을 과수원으로 인정하여 보상가격을 재산정하고 영농손실을 보상하여 달라는 신청인의 신청은 이유 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고