국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 대중교통전용지구 지정에 따른 차량통행금지로 주차장 영업이 폐업하게 되었는데 이를 배상해야 하는지 여부
  

결정요지

• ○○광역시장은 대중교통지구지정 시 「도시교통정비촉진법」제5조에 따라 대중교통지구 기본계획을 수립하였으나 같은 법 제8조의 규정에 의한「도시교통정비 중기계획」과 같은 법 제10조에 의한「연차별 시행계획」을 수립․고시해야 했음에도 위 절차 없이 대중 교통지구를 지정한다고 공고하여 선행절차 없이 시행하였고, ○○광역시장의 선행절차 없이 시행한 대중교통지구는 ○○주차장의 영업권을 소멸시켰으며, 백○○ 등 4인은 상실된 영업권 때문에 세금을 아끼려고 부득이 폐업신고를 해야 했다는 점, ○○광역시장이 대중교통지구 지정 시 백○○ 등 4인이 ○○주차장의 영업권이 소멸되어 폐업해야 한다는 민원을 여러 차례 제기하여 ○○주차장의 피해가 예견되었음에도 ○○광역시장은 대중교통지구 지정에 맞추어 업종을 전환하라는 안내만 하고 연차별 시행계획 수립을 외면하여「도시교통정비촉진법」제12조에 따른 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 보상규정을 적용받지 못하고 있다는 점, 대법원은 ‘공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우에는 그 손실의 보상에 관하여 공특법 시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다’라고 하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 백○○ 등 4인이 ○○주차장에서 종전과 같은 정상적인 영업을 할 수 없으므로 ○○광역시장은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제79조 및 같은 법 시행규칙 제64조를 적용하여 ○○주차장의 영업 손실보상을 하는 것이 타당하다고 판단된다.
  

참조법령

• 「도시교통정비촉진법」제5조, 제8조, 제10조, 제12조, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제79조, 같은 법 시행규칙 제64조
  

주문

• 1. ○○광역시장은 ○○광역공고 제2009-2호로 지정한 대중교통전용지구로 사업기반이 없어진 신청인들 소유의 ○○시 ○○구 ○○동 4-1 소재 ○○유료주차장의 영업권을 보상할 것을 시정권고한다.
  2. 신청인들의 나머지 신청을 기각한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• ○○광역시장이 지정한 대중교통전용지구(○○역 네거리 - ○○ 네거리, L=1.07km)(이하 ‘이 민원 대중교통지구‘라 한다)로 인하여 신청인들 소유의 ○○시 ○○구 ○○동 4-1 대 662.1㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다) 소재「○○유료주차장」(이하 ‘이 민원 주차장‘이라 한다)의 영업권이 상실되어 2009. 6. 30. ○○주차장을 폐업하였으니 ○○주차장의 영업권을 보상하고, 이 민원 토지를 매수하거나 종부세를 면제해 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. 피신청인(○○광역시장)
  1) 이 민원 대중교통지구 지정은 단기간에 결정하여 추진한 사업이 아니며, 2003. 2. 구상단계에서부터 2009. 1. 12. 지정공고까지 시민에게 널리 알리고 공감대를 구하고자 2005. 5. 6. 주민공청회, 2005. 11. 9. 상인설명회, 2008. 3. 24. 전용지구지정 추진안내 공문발송, 2008. 3. 27˜4. 4. 전용지구 조성 당선작품 전시, 주민설명회 2회(2008. 4. 21, 11. 21)를 거쳐 2009. 1. 12. 지구지정 공고(○○광역시 공고 제2009-5호)하고, 2009. 1. 23. 이 민원 대중교통지구지정 안내공문을 발송(이 민원 대중교통지구 사업취지 및 추진일정)하였다.
  2) ○○광역시장은 이 민원 대중교통지구 지정에 대하여 이해관계인은 누구나 알 수 있도록 4년 이상 시간적 여유를 두고 알려 이 민원 대중교통지구 지정에 맞춰 영업장 확장, 이전 또는 업종변경 등 영업활동에 영향을 받지 않도록 준비할 수 있도록 하였으나, 신청인들은 그 기간 동안 영업장 개선의 노력 없이 전용지구 사업취지와 목적에 맞지 않은 사설주차장영업에 대한 대책만을 요구하고 있다.
  3) 따라서, 이 민원 대중교통지구 지정은 행정기관이 적법한 행정 절차에 따라 사전 안내기간 등을 거쳐 지정되었으므로 이 민원 주차장 매수나 보상은 고려하지 않고 있으며, 세금감면은 지방세법 제41조(징수유예의 조건) 및 동법시행령 제30조(징수유예 등의 신청절차)에 따라 일정기한 유예는 가능하나 감면은 불가능한 점에 대해서는 민원인이 충분히 이해할 수 있도록 2008. 12. 2. 및 2009. 6. 16. 행정 절차를 안내하였다.
  나. 관계기관(○○경찰청장)
  ○○광역시장은 2008. 10. 6. 및 2009. 6. 17. 이 민원 대중교통지구의 차량통행을 제한하기 위하여 도로법 제58조 제1항과 도로교통법 제6조에 의하여 협의요청하였고, 이 민원 대중교통지구 공사 중 통행제한을 2009. 6. 12. 2009. 7. 5. 24:00 부터 공사완료 시까지 일반차량 통행제한(시내버스, 영업용택시, 이륜자동차, 자전거 제외)을 협의하여 통보하였으며, 이 민원 대중교통지구 운영에 따른 전면통행제한 시행 시기는 공사가 완료되어야 함으로 교통안전시설물 설치가 완료되는 시점에서 재협의하도록 하였다.
  

사실관계

• 가. ○○광역시장은 2003. 8. 5. ○○○○부의 중앙도시교통정책심의회의 심의와 관계기관의 협의를 거친 「○○광역시도시교통정비기본계획」(이하 ‘이 민원 기본계획‘이라 한다)을 통보받았고, 2003. 9. 30. 이 민원 기본계획을 공고(○○광역시 공고 제2003-375호)하였다.
  나. 이 민원 기본계획의 연차별투자계획에 이 민원 대중교통지구(대중교통몰)지정 계획과 조성계획이 반영되어 있으며, 2003년부터 2005년까지 조성하도록 시행계획이 수립되어 있었으나, 실제 시행은 2008. 5.부터 2008. 12.까지 기본 및 실시 설계용역을 실시하고 2009. 2. 18. 공사를 착공하여 2009. 11. 30.까지 완료할 예정이며, 2009. 12. 1.부터 이 민원 대중교통전용지구를 운영할 예정이다.
  다. ○○광역시장은 중앙로(○○ ○○구 ○○동 107번지에서 ○○로 2가 2-2까지)를 이 민원 대중교통지구로 지정하기 위하여 2005. 5. 6. 지구지정을 위한 공청회 개최, 2008. 10. 23. 중앙로 통행제한 사항에 대한 ○○지방경찰청 교통안전심의 위원회의 의결, 2008. 11. 21. 대중교통전용지구 지정을 위한 ○○광역시 도시교통정책심의 위원회의 의결을 거쳐 2009. 1. 12. 이 민원 대중교통지구 지정을 공고(○○광역시 공고 제2009-2호)하였다.
  라. 백○○ 등 4인은 2003. 3. 1. 이 민원 토지에 이 민원 주차장을 설치하고 주차장 영업을 하다가 ○○광역시장이 2009. 1. 12. 이 민원 대중교통지구를 지정하고, 2009. 2. 18.부터 2009. 11. 15.까지 이 민원 대중교통지구 조성사업을 시행 중이며, ○○광역시장이 2009. 7. 5. 대중교통 차량을 제외하고 전면 출입금지하기로 ○○지방경찰청과 협의를 완료하고 ○○광역시장이 이 민원 주차장 고객인 자가용 및 일반 차량을 통제할 경우 백○○ 등 4인은 주차장 영업은 못하면서 세금만 납부해야할 처지이므로 2009. 6. 30. 주차장 영업권 상실에 따른 폐업신고를 하였다.
  마. 백○○ 등 4인은 2004. 3. 19. 시장면담 시, 2004. 5. 17. 동성로상가번영회 진정, 2005. 5. 6. 대구시민회관 공청회 참석, 2006. 2. 10. ○○시 ○○로「대중교통전용지구지정」반대 탄원 등 ○○광역시장에게 수차례의 진정을 제출하였으나, ○○광역시장은 도심상권 활성화, 대중교통활성화, 보행환경개선등의 시너지효과 창출을 위하여 불가피하다는 입장이다.
  바. ○○○○위원회의 실지방문조사에 의하면, ○○광역시장이 2009. 7. 5.부터 이 민원 대중 교통지구 교통통제를 실시하고 있으며, 이 민원 주차장은 이 민원 대중교통지구를 통하지 않고서는 차량출입이 불가능하여 영업권이 완전히 상실되었고, 이 민원 대중교통지구 지정이 해제되지 않을 경우 향후 이 민원 토지에서 주차장 영업은 불가능하다.
  사. ○○광역시장은 이 민원 주차장의 영업권이 상실되었지만 이 민원 토지의 지목인 대지로 사용은 가능하고 주차장에는 별도 시설없이 포장된 상태이다. 또한, 종부세는 지방세법에 따라 일정기간 징수유예는 가능하나 감면은 근거조항이 없다.
  

판단

• 가. 「도시교통정비촉진법」 제33조 제1항은 “시장은 도시교통을 원활하게 소통시키고 대기오염을 개선하며 교통시설을 효율적으로 이용할 수 있도록 하기 위하여 관할 지역 안의 일정한 지역에서 다음 각 호의 교통수요관리를 할 수 있다. 이 경우 제1호와 제2호의 사항에 관하여는 지방도시교통정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 1. 제34조에 따른 자동차의 운행제한에 관한 사항 (………) 6. 자전거 이용 활성화를 위한 시설 확충 7. 그 밖에 통행량의 분산 또는 감소를 위하여 대통령령으로 정하는 사항”이라고 하고, 시행령 제14조는 “법 제33조제1항제7호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 보행자 전용 지구의 지정 및 운용 (………) 4. 그 밖에 이에 준하는 통행량의 분산 또는 감소 방안의 시행”이라 하고 있으며, 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21231호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘「구 도시교통정비촉진법 시행령」’이라 한다) 제14조는 “법 제15조제1항제3호에서 “통행량의 분산 또는 감소를 위하여 대통령령이 정하는 사항”이라 함은 다음 각호의 사항을말한다. 1. 승용차 함께타기 (………) 4. 대중교통전용지구의 지정과 운용 (………) 7. 그 밖에 이에 준하는 통행량분산 또는 감소방안의 시행”이라고 하고 있다.
  나. 「도시교통정비촉진법」 제12조 제1항은 “시장 또는 군수는 시행계획의 시행을 위하여 필요한 경우에는 관할 도시교통정비지역의 특정 토지・건축물, 그 밖의 토지의 정착물이나 그에 대한 소유권 외의 권리를 수용(收用)하거나 사용할 수 있다.”라고 하고, 제2항은 “제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법‘이라 한다)을 적용한다.”라고 하고 있으며, 제3항은 “제2항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 적용할 때 시행계획의 수립은 같은 법 제20조제1항에 따른 사업인정으로 보고, 시행계획의 고시는 같은 법 제22조제1항에 따른 고시로 보며, 재결신청의 기한은 같은 법 제23조제1항 및 제28조제1항에도 불구하고 시행계획에서 정한 시행기간의 종료일로 한다.”라고 하고 있다.
  다. 대법원은 ‘행정주체의 행정행위를 신뢰하여 그에 따라 재산출연이나 비용지출 등의 행위를 한 자가 그 후에 공공필요에 의하여 수립된 적법한 행정계획으로 인하여 재산권행사가 제한되고 이로 인한 공공사업의 시행 결과 공공사업시행 지구 밖에서 발생한 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고, 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우라고 하더라도, 헌법 제23조 제3항 및 토지수용법 등의 개별 법률의 규정, 공특법 제3조 제1항 및 공특법시행규칙 제23조의2 내지 7 등의 규정 취지에 비추어 보아 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우에는 그 손실의 보상에 관하여 공특법시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다.’라고 판시(1995. 7. 14. 선고 94다38038 판결, 1998. 1. 20. 선고 95다29161 판결, 1999. 6. 11. 선고 97다56150 판결, 2004. 9.23. 선고 2004다25581 등 참조)하고 있다.
  라. ○○광역시장은 이 민원 대중교통지구지정은 단기간에 걸쳐 입안하여 시행하는 정책이 아니라 충분한 기간을 두고 시행하여 이 민원 대중교통지구지정에 맞춰 영업장 확장, 이전 또는 업종변경 등 영업활동에 영향을 받지 않도록 준비할 수 있도록 하였으므로 보상은 불가하다고 주장하나, ○○광역시장은 이 민원 대중교통지구지정 시「도시교통정비촉진법」제5조에 따라 이 민원 기본계획을 수립하였으나 같은 법 제8조의 규정에 의한「도시교통정비 중기계획」과 같은 법 제10조에 의한「연차별 시행계획」을 수립․고시해야 했음에도 위 절차 없이 이 민원 대중 교통지구를 지정한다고 공고하여 선행절차 없이 시행하였고, ○○광역시장의 선행절차 없이 시행한 이 민원 대중교통지구는 이 민원 주차장의 영업권을 소멸시켰고, 백○○ 등 4인은 상실된 영업권 때문에 세금을 아끼려고 부득이 폐업신고를 해야 했다는 점, ○○광역시장이 이 민원 대중교통지구 지정 시에 백○○ 등 4인이 이 민원 주차장의 영업권이 소멸되어 폐업해야 한다는 민원을 여러 차례 제기하여 이 민원 주차장의 피해가 예견되었음에도 ○○광역시장은 이 민원 대중교통 지구지정에 맞추어 백○○ 등 4인이 업종을 전환 하라는 안내만 하고 연차별 시행계획 수립은 외면하여「도시교통정비촉진법」제12조에 따른 토지보상법의 보상규정을 적용받지 못하고 있다는 점, 대법원은 ‘공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우에는 그 손실의 보상에 관하여 공특법시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용할 수 있다’라고 하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 백○○ 등 4인이 이 민원 주차장에서 종전과 같은 정상적인 영업을 할 수 없으므로 피신청인은 토지보상법 제79조 및 같은 법 시행규칙 제64조를 적용하여 이 민원 주차장의 영업 손실보상을 하는 것이 타당하다고 판단된다.
  마. 백○○ 등 4인은 이 민원 토지를 매입하거나 토지세를 감면해 달라고 요구하나, 살피건대 이 민원 주차창의 영업권이 상실되었지만 이 민원 토지의 지목은 대지로서 대지로 사용이 불가능하다고 볼 수 없다. 또한, 종부세는 지방세법에 따라 일정기간 징수유예는 가능하나 감면은 근거조항이 없다. 따라서, 이 민원 토지의 매입 또는 종부세 감면 요구는 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.
  

결론

• 그렇다면 이 민원 주차장의 영업보상을 구하는 백○○ 등 4인의 신청은 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 ○○광역시장에게 시정을 권고하기로 하고, 나머지 신청은 이유가 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고