국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 토지에 대한 개발행위 준공 및 건축물 사용승인 조건으로 진입도로의 사업 시행자가 아닌 신청인에게 해당 도시계획시설의 준공을 요구하는 것이 행정행위 부관(부담)에 해당하는 행정행위인지 여부
  

결정요지

• 이 진입도로는 1998. 11. 25. 국토계획법에 따라 도시계획시설로 결정․고시된 도로로서 건축법 제2조 제1항 제11호 가목의 도로에 해당하고, 2006. 9. 25. 경부터 이미 이 민원 토지에 인접한 진입 도로가 개설되어 존재하였는바, 같은 법 제44조에 따라 보행과 차량통행이 가능한 진입로가 존재하는 점, 이 진입도로 부분의 개설을 위한 도시계획시설사업 시행자는 (주)○○으로서 신청인은 이 진입도로 개설을 위한 도시계획시설사업 시행자에 해당하지 아니하여 해당 사업의 개설 및 준공에 대한 권한이 없으며, 이 진입도로 시설 설치의 필요성이 이 민원 토지에 대한 형질변경에 따른 것이라고 볼 수 없는바, 이 민원 토지에 대한 개발행위 준공 및 건축물 사용승인 조건으로 이 진입도로의 사업 시행자가 아닌 신청인에게 해당 도시계획시설의 준공을 요구하는 것은 지나친 행정행위 부관(부담)에 해당하는 점 등을 종합해 볼 때, 이 진입도로 개설 사업의 사업시행자가 아닌 신청인에게 해당 사업의 준공을 이 민원 토지상의 개발행위 준공 조건으로 결부하고 이를 이유로 신청인의 건축물사용 승인을 지연시키고 있는 피신청인의 행위는 신청인에게 지나치게 부담을 주는 가혹한 행정행위라고 판단된다.
  

참조법령

• <건축법> [ 2009. 04. 01. 법률 제9594호로 개정되어 시행된 것] 제2조 제1항 제11호, 제44조, <국토의 계획 및 이용에 관한 법률> [ 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되어 시행되기 이전의 것] 제56조, 제65조, 제86조 등
  

주문

• 피신청인은 2009. 7. 6. 신청인에게 건축물 사용승인 조건으로 행한 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 452-16외 1필지 상 도시계획도로 준공을 전제로 한 개발행위준공 반려처분을 취소하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인은 피신청인으로부터 2009. 5. 11. ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 450-13(전), 452-15(구) 지상(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 당초 주택 및 제2종 근린생활시설(음식점, 사무소) 용도에서 다가구주택 및 제2종 근린생활시설(음식점) 부지 조성 용도로 개발행위(변경)허가를 받고, 2009. 6. 23. 이 민원 토지 외 452-16(대) 지상에 건축(변경)허가를 받아 건축물을 완공한 후 개발행위 준공을 신청하였으나, 피신청인은 진입도로로 이용할 도시계획시설예정 도로가 준공되지 않았음을 이유로 반려한 것은 부당하니 준공을 받을 수 있도록 도와 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 토지 상 개발행위 및 건축허가는 인접한 도시계획예정도로를 이용할 조건으로 처리된 사항으로 인접한 도시계획도로가 준공되어야만 개발행위 준공 및 건축물 사용승인이 가능하다.
  

사실관계

• 가. 이 민원토지에 인접한 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 450-9 지상 도로(이하 ‘이 진입도로’라 한다)는 1998. 11. 25. ○○시 고시 제98-102호 도시계획시설(소로2-7호선)로 결정되었고, 신청인외 건축주(이○○) 개발행위 허가서에 따르면 2006. 9. 25. 이 진입도로와 인접한 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 450-1, 453-15지상에 제2종 근린생활시설(사무실) 및 물건 적차장 부지 조성을 목적으로 개발행위 허가 및 건축 신고 절차를 거쳐 2006. 12. 19. 개발행위 준공 및 2007. 9. 7. 건축물 사용승인을 받은 사실이 있는바, 이 진입도로 부분은 이미 도로로서 이용이 가능하도록 실질과 형태가 갖추어져 있었다.
  나. 이 진입도로 도시계획시설(소로2-7호선) 사업은 2006. 11. 3.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제86조 및 제88조에 따라 (주)○○이 사업시행자로 지정받아 실시계획인가를 득한 후 실시계획인가 조건대로 공사를 진행하여 왔으나, 공사가 완료되는 시점에서 사업시행자인 (주)○○의 부도로 사업진행이 중지되어 준공검사는 지연되고 있으나, 현지를 조사한 결과 이 진입도로 부분은 현재 포장공사 등이 완료되어 보행 및 차량 통행이 가능한 상태이다.
  다. 신청인은 이 민원 토지에 건축물을 신축하기 위해 2009. 5. 11. 개발행위(변경)허가 및 2009. 6. 23 건축(변경)허가를 받았는바, 개발행위허가 조건 중 ‘사업계획 및 인근 기 허가지 진입도로 확보(준공) 후 개발행위준공 신청이 가능하며, 확보(준공)되지 못할 시에는 대체도로를 작성하여야 합니다. 이 진입도로는 국토계획법 제86조 및 제88조 규정에 의거 사업시행자 지정((주)○○) 및 실시계획 인가된 도로로 공사 완료 후 같은 법 제98조에 의거 준공검사를 받아야 합니다.(지역개발과)’라고 하고 있고, 신청인은 건축허가서 대로 건축물 공사를 완료한 후 피신청인에게 건축물 사용승인을 위한 선행 조건으로 2009. 6. 19. 개발행위 준공을 신청하였으나, 피신청인은 인근 진입도로인 도시계획시설(소로2-7호선)이 미준공 되었음을 이유로 2009. 7. 6. 개발행위 준공을 반려 처리하였다.
  

판단

• 가.「건축법」제12조 제1항은 ‘허가권자는 건축허가를 하려면 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고 개발행위 허가 등 제11조 제5항 각 호의 사항을 처리하기 위해서는 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다.’라고 하고 있고, 같은 법 제11조 제5항은 ‘건축허가를 받으면 개발행위허가 등 각 호의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.’라고 하고 있다. 한편 같은 법 제44조 제1항은 ‘건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다. 다만 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 등에는 그러하지 아니하다.’라고 하고 있고, 같은 법 제2조 제1항 제11호 가목은 ‘건축법상 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로나 예정도로’라고 하고 있다.
  나. 개발행위와 관련하여 국토계획법 제56조 제1항은 “건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 대통령령으로 정하는 행위(이하 ’개발행위‘라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다.”라고 하고 있으나, 같은 법 제86조 제1항은 ‘시장은 관할 구역의 도시계획시설사업을 시행한다.’고 하고 있고, 같은 조 제5항 및 같은 법 시행령 제96조 제2항 제3호는 “법 제65조의 규정에 의하여 공공시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되는 공공시설을 설치하고자 하는 자는 시장으로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있다.”라고 하고 있다.
  다. 법원은 ‘개발행위 허가에 있어서 행정목적을 달성하기 위하여 부관을 붙일 경우, 그 부관의 내용은 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하여야 한다.’고 판시(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 참조) 하고 있고, ‘행정청이 도시계획시설(도로)로 예정된 토지의 기부채납을 당사자가 신청한 형질변경허가의 조건으로 하기 위해서는 기부채납의 대상이 된 토지에 공공시설을 설치할 필요가 있고 그 기부채납의 정도가 공익상 불가피한 범위와 형질변경의 이익 범위 내에서 이루어져야 한다는 점 외에도 그러한 공공시설 설치의 필요성이 당해 토지에 대한 형질변경에 따른 것이어야 할 것이다.’라고 판시(대법원 2005. 6. 24 선고 2003두9367 판결 참조) 하고 있다.
  라. 살피건대, 이 진입도로는 1998. 11. 25. 국토계획법에 따라 도시계획시설로 결정․고시된 도로로서 건축법 제2조 제1항 제11호 가목의 도로에 해당하고, 2006. 9. 25. 경부터 이미 이 민원 토지에 인접한 진입 도로가 개설되어 존재하였는바, 같은 법 제44조에 따라 보행과 차량통행이 가능한 진입로가 존재하는 점, 이 진입도로 부분의 개설을 위한 도시계획시설사업 시행자는 (주)○○으로서 신청인은 이 진입도로 개설을 위한 도시계획시설사업 시행자에 해당하지 아니하여 해당 사업의 개설 및 준공에 대한 권한이 없으며, 이 진입도로 시설 설치의 필요성이 이 민원 토지에 대한 형질변경에 따른 것이라고 볼 수 없는바, 이 민원 토지에 대한 개발행위 준공 및 건축물 사용승인 조건으로 이 진입도로의 사업 시행자가 아닌 신청인에게 해당 도시계획시설의 준공을 요구하는 것은 지나친 행정행위 부관(부담)에 해당하는 점 등을 종합해 볼 때, 이 진입도로 개설 사업의 사업시행자가 아닌 신청인에게 해당 사업의 준공을 이 민원 토지상의 개발행위 준공 조건으로 결부하고 이를 이유로 신청인의 건축물사용 승인을 지연시키고 있는 피신청인의 행위는 신청인에게 지나치게 부담을 주는 가혹한 행정행위라고 판단된다.
  

결론

• 그렇다면 도시계획시설(도로)사업의 준공 지연을 이유로 신청인의 개발행위 준공 신청을 반려하고 건축물 사용승인을 지연하고 있는 피신청인의 행정행위가 지나치게 가혹하다고 주장하는 신청인의 신청은 합리적인 이유가 있으므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명