국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 지방자치단체에서 사유지에 동의 없이 영조물을 설치 사용하면서 보상 자료가 없다는 이유로 보상비 지급을 거부하는 행위에 대하여 부당이득금 지급 및 매수 보상 등 가능 여부

결정요지

• 피신청인이 법률상 원인 없이 이 토지를 점유하여 사용하고 있는 것이므로 이 토지에 대한 매수일까지 5년간의 임료 상당 부당이득금을 지급하는 것이 상당하다 할 것이고, 향후에도 지속적으로 이 토지를 이 수로로 점유하여 사용하여야 할 것으로 보이고 그에 따라 이 토지에 대한 사용료를 계속 지급하여야 하는 점, 신청인이 피신청인에게 보상을 요청한 것은 매수청구를 한 것으로 볼 수 있는 점 등을 고려하여 볼 때 피신청인은 이 토지를 즉시 매수하는 것이 상당하다 할 것이며, 이 토지 면적이 185㎡이고 대부분의 면적을 이 수로가 차지하고 있어 잔여지의 면적이 협소할 것으로 보이는 점, 이 수로가 이 토지의 중간부분에 위치하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 이 토지의 잔여지의 경우 농지로서 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다 할 것이므로 이 토지의 잔여지도 매수하는 것이 상당하다 할 것이다.

참조법령

• 「민법」제741조,「농어촌정비법」제96조 제6항,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제72조・제74조,「지방재정법」제82조 제2항

주문

• 피신청인은 신청인 소유의 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 416 답 185㎡에 대하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제72조 및 같은 법 제74조에 의한 매수절차를 이행하고, 2003. 12. 16.부터 매수일까지 임료 상당 부당이득금을 지급할 것을 시정권고한다.

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• 신청인이 신청인의 부친으로부터 상속을 받은(상속일 1967. 7. 8., 등기접수일 2007. 8. 20.) 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 416 답 185㎡(이하 ‘이 토지’라 한다)에 피신청인이 1992년 농수로(이하 ‘이 수로’라 한다)공사를 시행하면서 이 토지의 90% 이상이 이 수로부지에 포함되어 신청인이 재산권행사를 못함에 따라, 피신청인에게 보상을 요청하였으나, 피신청인은 행정소송으로 토지보상금을 받아가라고 하는바, 이는 이해하기 어려우니 이 토지에 대한 보상을 받을 수 있도록 하여 달라.

피신청인의 주장

• 이 토지는 1992년 공사시행 당시 구거 형태로 되어 있는 곳으로 인근 농지 유실 방지 및 용수로 공급 등을 하고자 공사를 시행한 사항이며, 약 16년 전에 시행된 공사로 관련서류 미 존재 및 이 토지에 대하여 보상하여 줄 수 있는 관련법률이 존재하지 않아, 현 상황에서는 토지보상을 할 수 없으므로 소송을 통하여 그 결과에 따라 보상하여야 할 사항이다. 한편, 약 16년 전에 공사가 시행된 사항으로 도면 등이 미 존재하여 이 토지의 정확한 현황 및 경계는 지적측량을 통하여 확인하여야 할 것이다.

사실관계

• 가. 이 토지에 대하여 마을주민들의 의견을 청취한 결과, 이 토지는 당초 자연형 토사구거로 이용되고 있었는데, 1990년대 초 ○○시에 수해가 발생하여 인근 토사의 법면유실 및 유수흐름에 지장을 초래할 우려가 있어 수해복구차원에서 이 수로를 설치하기 위한 긴급공사를 시행한 것으로 추정된다고 하고 있다. 따라서, 이 수로공사는 자연형 토사구거를 콘크리트 구거로 전환시킨 공사를 시행한 것이며, 현재 이 토지의 중간부분에 이 수로가 위치하고 있다.
  나. 이 토지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 계획관리지역이고,「수도권 정비계획법」상의 자연보전권역 내로서, 이 토지의 토지대장 및 등기부등본 기재내용에 의하면 이 토지는 신청인의 부친이 1928. 1. 20. 매매를 원인으로 소유권 이전 등기를 하였고, 신청인은 1967. 7. 8. 상속을 원인으로「부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법」에 따라 2007. 8. 20. 소유권 이전 등기를 하였다.

판단

• 가.「민법」제741조에는 “법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.”라고 규정되어 있고, 구「농촌근대화촉진법」(1994. 1. 5. 법률 제4707호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다) 제154조 제1항에는 “농지개량사업 또는 농가주택개량사업의 시행자는 그 사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 사업시행지역 안에 있는 토지 또는 물건을 수용・사용 또는 제거하거나 변경을 가할 수 있다”라고 규정되어 있으며, 같은 조 제3항에는 “제1항의 규정에 의하여 토지 또는 물건을 제거하거나 변경한 경우에 그 행위로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 정당한 보상을 하여야 한다.”라고 규정되어 있고,「농어촌정비법」제96조 제6항에는 “제2항과 제3항에 따른 수용이나 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다”라고 규정되어 있으며, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제72조에는 “사업인정고시가 있은 후 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 당해 토지소유자는 사업시행자에게 그 토지의 매수를 청구하거나 관할 토지수용위원회에 그 토지의 수용을 청구할 수 있다. 1. 토지를 사용하는 기간이 3년 이상인 때”라고 규정되어 있다.
  나. 대법원에서는 “국가나 지방자치단체가 도로법 또는 도시계획법에 의한 수용절차 등 적법한 보상절차를 취하지 아니하고 타인의 토지를 도로로 점유하고 있다면 그 토지소유자와의 사이에서는 법률상 원인 없이 점유 사용하고 있는 것이므로 도로법 등의 적용을 받는 도로인 여부에 관계없이 국가나 지방자치단체는 그 점유로 인한 부당이득반환의무를 면치 못한다.”라고 판시(대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결, 1982. 12. 14. 선고 82다카846 판결, 1979. 10. 10. 선고 77다508 판결, 1977. 2. 8. 선고 76다2692 판결, 1975. 5. 13. 선고 73다1772 판결 등 참고)하고 있다.
  다. 당초 이 토지는 자연형 토사구거이었으나 1990년 초 수해가 발생하여 수해복구 차원에서 이 토지에 이 수로를 긴급공사로 시행한 것으로 추정되는바, 피신청인은 이 토지에 이 수로를 설치하면서 당시 토지소유자인 신청인의 부친으로부터 사용동의 등을 받았는지에 대한 입증을 할 책임이 있다 할 것이나, 피신청인은 이를 입증할 자료를 제출하고 있지 못하여 사용동의 등을 인정하기는 어렵다 할 것이다.
  라. 따라서 피신청인이 이 토지에 이 수로를 설치하면서 당시 토지소유자인 신청인의 부친으로부터 사용동의도 받지 아니하였을 뿐만 아니라, 구「농촌근대화촉진법」제154조 등에 의한 보상절차도 취하지 아니하고 이 토지를 이 수로로 점유하고 있는 것은 신청인과의 사이에 법률상 원인없이 이 토지를 점유하여 사용하고 있는 것이므로 피신청인은 그 점유로 인한 부당이득반환의 의무를 진다 할 것이다. 한편, 피신청인은 이 토지를 1992년부터 점유사용하고 있다 할 것이나,「지방재정법」 에 따라 지방자치단체에 대한 채권은 공법 또는 사법관계를 불문하고 채권관계에 대하여 적용되므로, 이 토지의 부당이득반환청구권의 소멸시효기간은「지방재정법」제82조 제2항에 의하여 5년이라 할 것이다. 다만, 부당이득금 반환의 범위를 산정함에 있어 피신청인은 신청인이 우리 위원회에 고충민원을 제기한 2008. 12. 15. 기준으로 소멸시효기간 5년을 역산하여 2003. 12. 16.부터 이 토지에 대한 매수일까지 임료 상당 부당이득금을 지급하는 것이 상당하다 할 것이다.
  마. 피신청인은 1992년부터 현재까지 이 토지를 이 수로로 점유하여 사용해왔고, 향후에도 지속적으로 이 토지를 이 수로로 점유하여 사용하여야 할 것으로 보이고 그에 따라 이 토지에 대한 사용료를 계속 지급하여야 하는 점, 신청인이 피신청인에게 보상을 요청한 것은 매수청구를 한 것으로 볼 수 있는 점,「헌법」제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용・사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 이에 따라, 국민의 재산권을 침해하는 행위 그 자체는 반드시 형식적 법률에 근거하여야 하며, 토지수용법 등의 개별 법률에서 공익사업에 필요한 재산권 침해의 근거와 아울러 그로 인한 손실보상 규정을 두고 있으므로 보상에 관한 명문의 근거법령이 없는 경우라고 하더라도 관련규정을 유추 적용할 수 있다는 것이 판례의 태도인 점(대법원 1999. 10. 8. 선고 99다27231 판결 등 다수), 이러한 판례에 비추어 볼 때 신청인의 매수청구에 대하여 피신청인이 ‘관련 법률 및 서류 등이 존재하지 않아 보상을 할 수 없다’고 하는 것은 타당하다고 볼 수 없는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제72조에 의하여 피신청인은 이 토지를 즉시 매수하는 것이 상당하다 할 것이다.
  바. 또한, 이 토지 중 이 수로로 사용된 토지 이외의 잔여지에 대하여 살펴보면 이 토지 면적 중 90%가 이 수로로 사용되고 있는 점, 이 토지의 지목이 ‘답’인 점, 이 토지 면적이 185㎡이고, 대부분의 면적을 이 수로가 차지하고 있어 잔여지의 면적이 협소할 것으로 보이는 점, 이 수로가 이 토지의 중간부분에 위치하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 이 토지의 잔여지의 경우 농지로서 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다 할 것이므로 피신청인은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제74조에 의하여 이 토지의 잔여지도 매수하는 것이 상당하다 할 것이다.

결론

• 그렇다면 이 토지를 매수하여 달라는 신청인의 신청은 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 의하여 시정권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

처리결과

• 시정권고