국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

• 「사회복지사업법」제17조(정관), 제23조(재산 등)
  

주문

• 피신청인에게 신청인이 구)○○○○빌리지의 낙찰자 이○○에게 증여한 1억 원에 대하여 기본재산처분허가를 받을 수 있는 방안을 신속히 마련하여 조치할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

신청원인

• 신청인은 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○○○ 소재 ○○, ○○, ○○○○ 등 노인복지시설을 운영하는 자로, 신청인은 2012. 5. 17. 신청인의 기본재산 중 ○○시 ○○면 ○○리 소재 구)○○○○빌리지에 대한 매도 및 증여에 대해 피신청인으로부터 기본재산처분허가를 받고, 2012. 5. 29. 입찰에 의한 계약이 성립되어 2012. 7. 9. 매매대금 9억 7천만 원 중 1억 원을 피신청인의 동의를 받아 낙찰자 이○○에게 시설개보수비로 증여하였는데, 피신청인은 신청인이 낙찰자 이○○에게 증여한 1억 원은 기본재산처분허가가 되지 않았으므로 매매총액인 9억 7천만 원으로 정관을 변경해야 한다고 하는 것은 부당하니 이를 시정해 달라.
  

피신청인의 주장

• 대법원(1976. 11. 9.선고)은 재단법인의 기본재산처분에 대한 주무관청의 허가가 없으면 그 처분행위는 무효라고 하고 있는바, 신청인이 낙찰자 이○○에게 증여한 1억 원은 기본재산처분 허가 없이 임의 증여한 것이고, 신청인이 피신청인과 협의하였다고 하는 것은 신청인의 보통재산에서 증여하는 것으로 판단하여 동의한 것이므로 신청인은 매매총액인 9억 7천만 원으로 정관 변경하여야 한다.
  

사실관계

• 가. 신청인은 1998. 8. 13. 설립되어 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 ○○○○원, ○○○ 집, ○○○○○, ○○ ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 구)○○○○빌리지를 운영하던 중 구)○○○○빌리지의 노사 갈등으로 2008. 10. 16. ○○지방노동위원회의 화해조서에 따라 구)○○○○빌리지를 폐쇄하였다.
  나. 신청인은 2008. 12.경부터 피신청인의 지도에 따라 구)○○○○빌리지를 제3자에게 매각하는 절차를 진행하였는데, 2009. 2.은 ○○○에게, 2010. 7.에는 박○○에게 낙찰 되었으나, 낙찰자의 매매대금 미지급으로 매각이 성사되지 못하다가 2012. 3. 신청 외 이○○(이하‘이○○’이라 한다)가 매수를 신청하여 수의 계약을 하고자 하였으나, 피신청인이 이를 반대하여 2012. 5. 17. 피신청인에게 9억 7천만 원에 기본재산 처분 허가(이하‘이 민원 허가’라 한다)를 받아 입찰을 통해 2012. 5. 29. 낙찰가액 9억 7천만 원에 이○○에게 낙찰되어 매매계약을 진행하게 되었다.
  다. 신청인의 주장에 따르면, 구)○○○○빌리지는 2008. 10.경부터 2012. 7.경까지 3년 9개월간 폐쇄되어 그 시설 개․보수가 필요한 상황으로 신청인은 2012. 4. 19. 이사회 회의를 통해 1억 원을 이○○에게 증여하기로 결정하였다. 이에 신청인은 2012. 5. 8. 피신청인에게 기본재산처분허가를 신청할 당시 이○○에게 구)○○○○빌리지의 시설 개․보수비로 1억 원을 증여하고 싶다는 의사를 밝혔고, 피신청인은 이를 이○○에게 지급하도록 지도한 바 있으며, 이○○은 2012. 6. 1. 피신청인에게 ○○노인복지재단으로 법인설립허가를 신청하여 피신청인은 2012. 6. 29. ○○노인복지재단 법인설립 허가를 하였고, 신청인은 2012. 7. 9. 이○○에게 9억 7천만 원을 받으면서 그 중 1억 원을 이○○에게 지급하였다.
  라. 신청인은 2012. 9. 피신청인에게 기본재산처분에 따른 정관변경 인가신청을 하였으나, 피신청인은 정관변경 인가의 권한은 ○○군수에게 있으므로 ○○군수에게 정관변경 인가신청을 하도록 지도하여 신청인은 2012. 12. ○○군수에게 정관변경 인가신청을 하였으나 ○○군수는 기본재산 처분허가서 금액(9억 7천만 원)과 정관변경 신청금액(8억 7천만 원)이 상이함을 이유로 서류보완을 요구하여 신청인은 이를 취하하였다.
  마. 이○○은 신청인으로부터 증여받은 1억 원을 ○○노인복지재단의 기초운영자금에 포함하여 2012. 6. 29. 법인설립허가를 받았으며, ○○노인복지재단은 신청인으로부터 증여받은 1억 원으로 구)○○○○빌리지를 개․보수하고 ○○노인요양원을 개원하여 운영하고 있다.
  바. 신청인은 2013. 3. 19. 1억 원을 차입하여 9억 7천만 원으로 정관변경을 하고자 하였으나, 피신청인은 차입금으로는 기본재산을 잡을 수 없다고 하고 있다.
  사. 사회복지법인 기본재산 처분허가 및 정관변경인가는 ｢사회복지사업법｣ 제23조에 따라 시·도지사의 허가사항이나 ｢충청북도 사무의 위임규칙｣ 제2조 규정에 따라 시장·군수에게 재위임된 권한이다.
  아. 구)○○○○빌리지는 이○○에게 낙찰되기 전, 2009. 5. 18. 피신청인의 기본재산처분허가를 받아 매각을 추진하였던 적이 있는데, 당시 기본재산처분허가서에 의하면, 피신청인은 신청인의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○외 3필지 대지, 임야에 대해 952,000,000원에 매각하고‘기본재산 처분금액 중 872,686,360원은 법인 기본재산으로 편입조치하고 주무관청의 정관변경 인가를 받도록 하여야 함’을 명시하고 있는 반면, 이 민원 허가서에는 ‘기본재산 매도로 발생한 현금은 회계처리의 명확성을 기하기 위하여 별도계좌에 관리하며, 반드시 정관변경절차를 거쳐 기본재산으로 편입하고 법인의 목적을 수행하기 위하여 사용할 경우 주무관청의 허가를 받아야 함’을 명시하고 있다.
  자. 보건복지부의 ｢2012년 사회복지법인 관리안내｣ 에 의하면, 사회복지법인에 출연된 재산 즉 기본재산은 바로 법인의 실체인 동시에 법인의 목적을 수행하기 위한 가장 기본적인 수단이므로 이를 처분한다는 것은 법인의 실체가 없어진다는 것을 의미하며, 나아가서는 법인이 그 목적을 수행할 수 없게 된다는 것을 의미하므로 기본재산 처분신청 시 해당 기본재산의 성격, 총 기본재산에서 차지하는 비중, 처분 시 목적사업 수행가능성, 처분의 의도, 처분 후 사용용도 등에 대해 종합적이고 엄격한 심사를 수행한 후 신중하게 허가여부를 결정할 것“이라고 명시하고 있다.
  

판단

• 가. 관계규정 등
  1) ｢사회복지사업법｣ 제17조(정관) 제2항은“법인이 정관을 변경하려는 경우에는 시·도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 경미한 사항의 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 하고 있다. 같은 법 제23조(재산 등) 제3항은“법인은 기본재산에 관하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 사항에 대하여는 그러하지 아니하다. 1. 매도·증여·교환·임대·담보제공 또는 용도변경을 하려는 경우, 2. 보건복지부령으로 정하는 금액 이상을 1년 이상 장기차입(長期借入)하려는 경우”라고 규정하고 있다.
  2) 대법원은“사회복지법인의 기본재산의 매도, 담보제공 등에 관한 사회복지사업법 제23조 제3항의 규정은 강행규정으로서 사회복지법인이 이에 위반하여 주무관청의 허가를 받지 않고 그 기본재산을 매도하더라도 효력이 없다”고 판시하고 있다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2002마4353 판결). 또한,“사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 그 운영의 공정․적절을 기함으로써 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 구 사회복지사업법(1997. 8. 22. 법률 제5358호로 전문 개정되기 전의 것)의 입법취지와 같은 법 제12조, 제25조 등의 규정에 사회복지법인의 설립이나 설립 후의 정관변경의 허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니한 점 등에 비추어 보면, 사회복지법인의 정관변경을 허가할 것인지의 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다”고 판시하고 있다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두5661 판결).
  3) 헌법재판소는“사회복지법인은 국가의 사회복지증진의무를 분담하고 있으므로, 이를 지원하고 보호하기 위하여 국가는 사회복지법인에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조금으로 지급하여 직접적으로 지원하고(제42조 제1항), 사회복지법인이 운영하는 사업에 출연 또는 기부한 재산은 상속세와 증여세, 소득세, 법인세 및 지방세가 감면되고, 사회복지법인의 고유목적사업에 대하여는 법인세가 면제되는 등 세제상의 간접적인 지원을 주고 있으며, 사회복지관련 법률에 의하여 지급된 금품과 이를 받을 권리는 압류하지 못하도록 되어 있다(제48조). 그러나 사회복지법인에 대하여 위와 같은 혜택이 주어지는 한편, 이를 기화로 사회복지법인의 설립자나 운영자가 이것을 사적인 목적에 이용함으로써 사회복지법인을 통한 각종 탈법행위가 이루어질 가능성이 있고, 방만하고 자의적인 경영을 한 결과 공익의 중요한 역할을 분담하는 사회복지법인 자체의 존속을 위협할 수 있어, 오히려 사회에 폐해를 끼치는 결과를 초래할 수 있다. 따라서 국가는 사회복지법인의 자율성을 침해하지 않는 범위 내에서 사회복지법인이 사회복지사업을 공명하고 적정하게 행하고 있는지를 살필 필요가 있다. 그리하여, 민법에는 비영리법인의 설립허가제, 감독청에 의한 감사 및 감독권, 설립허가의 취소 등이 규정되어 있다. 그러나 이러한 몇 가지 규정만으로는 사회복지법인의 공익성을 유지ㆍ감독하기에는 미흡하므로, 이 사건 법률에서는 사적 자치의 원칙 아래 공익성을 보장하면서 그 본래의 목적사업에 충실하게 하여 복지사회건설에 공헌할 수 있도록 사회복지법인에 대한 민법 이외의 특례규정을 마련하여 두고 있다. 즉, 정관의 기재사항의 법정, 법인의 설립ㆍ정관변경ㆍ합병에 대한 보건복지부장관의 허가, 임원의 자격과 임원수 및 취임요건, 이사회운영, 감사의 권한과 의무, 법인재산의 관리, 주무관청의 지도ㆍ감독권 등을 이 사건 법률에서 규정하고 있다.”고 결정하였다(헌법재판소 2005. 2. 3.자 2004헌바10결정).
  4) 국세청(서일 제46014-10142호, 2002. 2. 1.)에 의하면,“공익법인이 출연 받은 재산을 직접 공익목적사업에 효율적으로 사용하기 위하여 당해 공익법인의 공익목적사업과 동일한 목적의 공익사업을 영위하는 다른 공익법인에 출연하는 것은 직접 공익목적사업에 사용하는 것으로 본다.”고 명시하고 있다.
  나. 피신청인은 신청인이 낙찰자 이○○에게 증여한 1억 원은 기본재산처분 허가 없이 임의 증여한 것으로 무효이고, 신청인이 피신청인과 협의하였다고 하는 것은 신청인의 보통재산에서 증여하는 것으로 판단하여 동의한 것이므로 신청인은 매매총액인 9억 7천만 원으로 정관 변경해야 함을 주장하나, ① 위 관계규정 및 판례 등에 따르면, 사회복지법인의 정관변경의 허가에 관한 구체적인 기준은 정하여져 있지 않고 정관변경을 허가할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있으며, 이러한 재량판단 시 고려해야 할 사항은 사회복지법인에게 주어지는 혜택을 사적인 목적에 이용함으로써 각종 탈법행위가 이루어질 우려가 있지는 않은지 여부라 할 것이며, 신청인은 낙찰자 이○○이 구)○○○○빌리지를 조속한 시일 내에 운영할 수 있도록 하기 위하여 그간 방치되었던 시설의 개․보수비용으로 1억 원을 증여한 것으로 이를 허용한다고 하여 사회복지법인에게 주어지는 혜택을 신청인의 사적인 이득을 위하여 악용하였다고 볼 여지는 없는 점, ② 공익법인의 공익목적사업과 동일한 목적의 공익사업을 영위하는 다른 공익법인에 출연하는 것은 직접 공익목적사업에 사용하는 것으로 보는 국세청의 유권해석에 비추어 볼 때, 신청인이 낙찰자 이○○에게 1억 원을 증여하여 낙찰자 이○○이 동일한 장소에서 동일한 목적사업을 영위하는 ○○노인복지재단을 설립하고, ○○노인복지재단에서 구)○○○○빌리지의 운영을 위해 시설 개․보수비용으로 사용한 것이므로 비록 출연이 아니라 하더라도 신청인이 하는 목적사업과 동일한 목적사업에 사용된 것으로 볼 수 있는 점, ③ 기본재산은 법인의 실체인 동시에 법인의 목적을 수행하기 위한 가장 기본적인 수단이므로 이를 처분한다는 것은 법인의 실체가 없어진다는 것을 의미하므로 신중하게 허가여부를 결정하여야 하는데, 신청인의 경우 기본재산이 5,017,680,000원으로 이 중 낙찰자 이○○에게 증여한 1억 원은 기본재산의 2%에 불과하여 신청인의 목적사업 수행에는 아무런 문제가 되지 않는 점, ④ 사회복지법인은 영리를 추구하는 법인이 아니므로 보통재산으로 1억 원을 보유하고 있을 개연성이 없음에도 이를 보통재산에서 증여하는 것으로 판단하였다는 주장은 설득력이 없을 뿐만 아니라 신청인이 낙찰자 이○○에게 증여한 1억 원은 이○○이 ○○복지재단 설립비용으로 재산목록에 기재하였고, 이를 ○○노인요양원 운영을 위한 시설 개․보수비용으로 이미 사용되어 원상회복이 불가능한 점, ⑤ 대법원 판례에 따르면, 사회복지법인의 기본재산 처분허가에 관한 규정은 강행규정으로 주무관청의 허가를 받지 않고 증여하였다면 이는 무효가 되는바, 신청인이 낙찰자 이○○에게 1억 원 증여한 것에 대한 기본재산 처분허가가 없었으므로 이 기본재산 처분허가는 무효가 되어 그 후 이루어진 ○○노인복지재단의 법인설립허가 등의 효력에 영향을 미칠 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인은 신청인이 이 민원 허가와는 별개로 1억 원 증여부분에 대하여 기본재산 처분허가를 받을 수 있는 방안을 신속히 마련하여 조치하는 것이 바람직하다고 판단된다.
  

결론

• 구)○○○○빌리지의 기본재산 처분허가의 시정을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명