국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 자연공원내 행위허가와 관련한 공원관리청의 재량 판단의 범위
  

결정요지

• 이 민원 도로 포장 사업은 ○○면이 지역주민의 생활불편을 해소하고자 2010년도 소규모지역개발사업의 일환으로 추진하는 공공사업이고, ｢자연공원법｣제18조 제2항 제2호 아목 및 같은 법 시행령 제14의3 제5항 제2호 가목의 규정에 따르면 자연환경지구 안에서도 상수도, 하수도, 농수로, 배수로, 마을진입로, 농로, 제방 등 공원구역의 주민을 위한 기반시설의 설치를 허용하고 있는 점, 이 민원 도로는 신청인이 이 민원 농지의 경작을 위하여 수십년 동안 통행하고 있는 현황도로이고, ○○면장이 추진하고자 하는 사업은 신규도로를 개설하는 것이 아닌 기존 현황도로를 주민의 안전과 통행불편 해소하고자 현황도로 정비 차원에서 포장을 하고자 하는 것으로서 이를 통한 공원미관과 자연환경의 훼손은 적을 것이라는 점, 이 민원 도로는 지반이 약한 지형구조로 우기시 토사 유실과 빗물 고임으로 농기계 등의 진․출입에 지장을 초래하고 있고, 한쪽면이 절개지에 접해 있어 안전사고의 위험이 상존해 있다는 점, ｢자연공원법｣에 공원내 행위협의(허가)시 산지전용허가 등 타법상의 허가절차를 완료한 후 행위협의(허가) 요청을 하여야 한다는 별도의 규정을 두고 있지 않은 점을 종합하여 고려해 볼 때 피신청인이 이 민원 도로 포장과 관련한 협의를 거부하는 것은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법
  

참조법령

• ｢자연공원법｣ 제18조, 같은 법 제23조, 같은 법 시행령 제14조3
  

주문

• 피신청인에게 전라남도 고흥군 ○○면장의 ‘○○ ○○○○농로 포장공사’에 대하여 ｢자연공원법｣제71조에 따른 협의(허가)를 할 것을 시정권고한다.
  
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 신청인은 다도해해상국립공원 나로도지구 안에 위치한 전남 고흥군 ○○면 ○○리 ○○-○ 전 615㎡, 같은 리 ○○-○ 전 818㎡(이하 ‘이 민원 농지’라 한다.) 소유자로서, 이 민원 농지로 출입하는 현황도로(이하 ‘이 민원 도로’라 한다.)가 협소하고, 포장되어 있지 않아 통행에 불편을 겪고 있어 전라남도 고흥군 ○○면(이하 ‘○○면’이라 한다.)에 이 민원 도로의 포장을 요구하였고, ○○면장이 이 민원 도로 포장을 위한 사업계획을 수립하여 피신청인에게 협의(허가)요청하였으나, 피신청인이 이 민원 도로 포장시 공원미관을 저해하고, 공원자연환경지구(이하 ‘자연환경지구’라 한다)내 보존이 필요한 자연상태에 영향을 미칠 우려가 있으며, 공원관리상 지장을 초래한다는 이유로 협의(허가)를 거부하고, 산지전용허가를 사전에 받을 경우 재검토할 예정이라고 하는 것은 부당하니, 이 민원 도로가 포장될 수 있도록 하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. ｢자연공원법｣제18조 제2항 제2호 아목 및 같은 법 시행령 제14조의3 제5항 제2호 가목의 규정에 따르면 농로는 공익상 필요한 최소한의 시설에 해당하여 설치가 가능하나, 이 민원 도로에 이 민원 농지 외에 다른 농지가 없고, 이 민원 도로는 지목상 임야로 ｢농지법｣상 농로로서 근거가 없으며, 콘크리트 포장은 농로가 아닌 경우 협의(허가)할 수 없다.
  나. 다만, ○○면장이 이 민원 도로에 대하여 ｢농어촌도로정비법｣제6조에 따라 도로기본계획을 수립하여 승인받고, 산지전용허가 절차를 선행하여 협의(허가)를 받는다면 이 민원 도로에 대한 협의(허가) 여부를 재검토할 계획이다.
  
  

사실관계

• 가. 다도해해상국립공원은 1981. 12. 23. 건설부고시 제478호로 국립공원으로 지정고시되었고, 이 민원 토지는 다도해해상국립공원 자연환경지구에 위치하고 있다.
  나. 신청인은 1973. 12. 27. 이 민원 농지에 대한 소유권을 취득하였고, 1991. 2. 1. 최초 작성된 농지원부에 의하면 신청인은 농업인으로 등재되어 있고 이 민원 농지에서 잡곡을 재배하고 있으며, 관내경작자용 경작사실 확인서에 따르면 신청인은 이 민원 농지의 경작자임이 확인된다.
  
  다. 이 민원 도로의 최초 개설 시기를 확인할 수 있는 자료는 없으나, 신청인의 주장에 따르면 다도해해상국립공원으로 지정되기 전에 신청인의 부친이 이 민원 농지를 개간하면서 이 민원 도로를 현재의 규모로 개설하였다고 하고 있다.
  
  라. 이 민원 도로는 연장 약 145m, 폭 약 2.5m의 비포장 현황도로로 지목은 임야이고, 소유자는 전라남도이며, 이 민원 도로의 진입방향 왼쪽 끝단은 임야이고, 오른쪽 끝단은 절개지에 접해있으며, 나로도 우주센터로 연결된 군도 11호선과 접한 ○○산 등산로 진입부에 위치하고 있으며, 이 민원 도로 끝에 이 민원 농지가 위치하고 있으며, 다른 소유자의 농지는 존재하지 않는다.
  
  마. ○○면장은 이 민원 도로 포장사업을 2010년도 소규모지역개발사업(예산 1,000만원)으로 선정하고 2010. 4. 14. 피신청인에게 공원행위 협의(허가) 신청을 하였으나, 피신청인은 같은 해 4. 22. 이 민원 농지는 휴경지이고, 도로포장시 공원미관을 저해하고, 자연환경지구내 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미칠 우려가 있으며, 공원관리에 지장을 초래할 우려가 있다는 이유로 협의를 거부하였고, ○○면장은 같은 해 5. 17. 피신청인에게 재협의(허가) 요청을 하였으나 피신청인은 같은 해 5. 27. 이 민원 도로에 대하여 ｢농어촌도로정비법｣제6조에 따라 도로기본계획을 수립하여 승인받고, 산지전용 허가절차를 거친 후 공원내 행위협의(허가)를 요청할 경우 적극 검토할 예정임을 회신하였다.
  

판단

• 가. ｢자연공원법｣제18조 제2항은 “제1항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 2. 공원자연환경지구. 아. 군사훈련 및 농로․제방의 설치 등 대통령령으로 정하는 기준에 따른 국방상․공익상 필요한 최소한의 행위 또는 시설의 설치”라고 규정하고 있고, 같은 법 제23조 제1항은 “공원구역에서 공원사업외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 한다. 1. 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축․증축․개축․재축 또는 이축하는 행위”라고, 제2항은 “공원관리청은 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 제1항에 따른 허가를 할 수 있다. 1. 제18조제2항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞을 것. 2. 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 것. 3. 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것. 4. 일반인의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 것.”이라고 규정하고 있으며, 같은 법 제71조 제1항은 “이 법에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 하는 사항으로서 국가․지방자치단체 또는 공공기관이 시행하는 사업에 관하여는 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 공공기관의 장이 공원관리청과 협의하여야 하며, 협의가 이루어진 경우에는 이 법에 따른 허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조의3 제5항은 “법 제18조제2항제2호아목에 따른 국방상․공익상 필요한 최소한의 행위 또는 시설의 설치는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 또는 시설의 설치로 한다. 2. 공익상 필요한 행위 또는 시설의 설치. 가. 상수도, 하수도, 농수로, 배수로, 마을진입로, 농로, 제방 등 공원구역의 주민을 위한 기반시설의 설치”라고 규정하고 있다.
  
  나. 이 민원 도로 포장시 공원미관저해, 자연환경훼손 및 공원관리에 지장을 초래할 수 있다는 피신청인의 주장에 대하여 살피건대, 이 민원 도로 포장 사업은 ○○면이 지역주민의 생활불편을 해소하고자 2010년도 소규모지역개발사업의 일환으로 추진하는 공공사업이라는 점, ｢자연공원법｣제18조 제2항 제2호 아목 및 같은 법 시행령 제14의3 제5항 제2호 가목의 규정에 따르면 자연환경지구 안에서도 상수도, 하수도, 농수로, 배수로, 마을진입로, 농로, 제방 등 공원구역의 주민을 위한 기반시설의 설치를 허용하고 있는 점, 이 민원 도로는 신청인이 이 민원 농지의 경작을 위하여 수십년 동안 통행하고 있는 현황도로인 점, ○○면장이 추진하고자 하는 이 사업은 신규도로를 개설하는 것이 아닌 기존 현황도로의 규모내에서 주민의 안전과 통행불편을 해소하고자 현황도로 정비 차원에서 포장을 하고자 하는 것으로서 기존 현황도로의 포장으로 인하여 공원미관과 자연환경이 훼손되고, 공원관리에 지장을 초래할 것이라고 보이지 않고 피신청인도 달리 이를 객관적이고 구체적으로 입증할 만한 증거를 제시하고 있지 않은 점, 이 민원 도로는 지반이 약한 지형구조로 우기시 토사 유실과 빗물 고임으로 농기계 등의 진・출입에 지장을 초래하고 있는 점, 이 민원 도로의 한쪽면이 절개지에 접해 있어 안전사고의 위험이 상존해 있다는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 민원 도로 포장시 공원미관저해, 자연환경훼손, 공원관리에 지장을 초래할 것이라는 점을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없으므로 피신청인의 주장은 이유 없고, 나아가 ｢자연공원법｣에 공원내 행위협의(허가)시 산지전용허가 등 타법상의 허가절차를 완료한 후 행위협의(허가) 요청을 하여야 한다는 별도의 규정을 두고 있지 않음에도 피신청인이 산지전용허가 등 타법에 따른 허가절차를 사전에 완료한 후 협의(허가)요청을 하여야 한다는 주장은 재량권을 일탈・남용한 것으로 위법하며, 그 밖의 적법한 거부사유를 피신청인이 주장하지도 아니할 뿐만 아니라 객관적으로도 찾을 수 없으므로 피신청인은 전라남도 고흥군 ○○면장의 ‘○○ ○○○○ 농로 포장공사’에 대하여 ｢자연공원법｣제71조에 따른 협의(허가)를 하여야 할 의무가 있다 할 것이다.
  

결론

• 그러므로 신청인의 주장이 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고