국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 조례 개정 전에 영구 관리비를 납부한 것으로 볼 수 있는지 여부
  

결정요지

• 신청인은 관리비 징수 근거가 마련된 조례 개정 전에 이미 영구 관리비를 납부한 것으로 보아야 하고 개정 조례에 의하더라도 수탁 법인의 관리비 부과 징수 행위는 위법 부당한 것이므로 피신청인은 수탁법인으로 하여금 신청인으로부터 징수한 5년간의 관리비를 반환하도록 조치해야 한다고 판단된다.
  

참조법령

• ｢광주광역시 공설묘지・화장장・납골당 관리 및 사용조례｣(1999. 10. 1. 조례 제2911호) 제5조(사용료등),
  

주문

• 피신청인에게 신청인이 분양받은 ○○동 공원묘지 11기에 대하여 1999. 10. 1.｢광주광역시공설묘지・화장장・납골당관리 및 사용조례｣개정 이후 징수한 관리비 중 소멸시효가 완성되지 아니한 부분을 수탁법인으로 하여금 반환하도록 조치할 것을 시정권고한다.
  
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 신청인은 1980년대에 ○○동 공원묘지(이하 ‘이 민원 묘지’라 한다)를 가족묘지로 분양받아 공원묘지 사용료와 묘지관리 수수료를 일괄 납입하고 묘지사용 허가를 받았는데, 이 민원 묘지 위탁관리 대행업체인 (재)○○○○묘원(이하 ‘수탁 법인’이라 한다)이 1999. 10. 1. 개정된 ｢광주광역시공설묘지・화장장・납골당관리 및 사용조례｣(이하 ‘조례’라 한다)에 따라 1999. 10. 1. ~ 2014. 9. 30.기간에 대한 관리비를 1기당 13만원씩 부과 징수하였다. 묘지사용 허가 시 관리비를 일괄 납부하였으며, 조례 부칙 제4조에 관리비 징수는 조례 시행일 후 사용 허가된 묘지부터 적용토록 명시되어 있으므로 관리비를 추가로 징수하는 것은 부당하니 이를 반환해 달라.
  

피신청인의 주장

• 1999. 10. 1. 조례 개정 이후 수탁 법인이 이 민원 묘지에 대한 관리비 고지서를 발부하고 신청인은 2010. 1. 민원을 제기하기 전까지 이에 대하여 이렇다 할 이의를 제기하지 않은 것으로 보아 신청인이 관리비 납부를 동의한 것으로 간주할 수 있으나, 조례 부칙 제4조에 “개정규정은 이 조례 시행일 후 사용허가된 장묘시설부터 적용하되”라고 규정되어 있어 소급 적용에 대한 법리적 판단이 필요하다고 여겨지는바, 관리비 반환 청구에 대해 피신청인이 적극 중재하여 신청인과 수탁 법인이 상호 원만히 합의하여 해결토록 하고 피신청인의 중재에도 불구하고 민원이 해소되지 않을 경우 법적 절차에 따라 처리할 예정이다.
  

사실관계

• 가. 피신청인은 1970. 1. 12. 이 민원 관련 사용조례를 제정하였으며, 같은 조례 제3조(조성 및 관리위탁) 규정에 의거 수탁 법인과 ‘광주시 공원묘지 조성 및 관리위탁 계약’을 체결(3차례 계약 체결)하여 현재까지 수탁 법인이 이 민원 묘지를 관리・운영하고 있다.
  - 1차：1976. 8. 9. ~ 1996. 8. 8.(20년)
  - 2차：1996. 8. 9. ~ 2006. 8. 8.(10년)
  - 3차：2006. 8. 9. ~ 2016. 8. 8.(10년)
  나. 1970. 1. 12. 제정된 사용조례에는 공원묘지 사용료와 묘지관리 수수료 규정은 있었으나, 별도의 관리비(벌초비) 규정은 없었다.
  다. 신청인은 1986년부터 1989년까지 공원묘지 사용료와 묘지관리 수수료 일괄 납부(1989년 경우 1기당 8만원) 후 총 11기의 묘지를 분양받았으며, 당시 발급받은 ‘광주광역시 공원묘지 사용허가증’에는 “사용허가 평수에 대하여 영구사용권을 인정하는 증서”라는 내용이 기재되어 있다.
  라. 수탁 법인은 묘지가 최초 조성된 1976년부터 1983년까지는 자체비용으로 벌초 등 묘지를 유지․관리해 오다가, 1984. 2.부터 사용자로부터 묘지 1기당 1만원씩, 1986. 6.부터는 1만5천원씩, 1995. 7.부터 1999. 10. 사용조례 개정 전까지는 2만원씩 관리비(벌초비)를 받고(고지서 미발부) 벌초 대행을 하였으며, 신청인도 분양받은 11기의 묘지에 대해 1기당 1만 5천원에서 2만원씩 관리비를 납부 완료하였다.
  마. 수탁 법인이 피신청인에게 1996. 7. 2.자 제출한 자료에는 “묘지의 제 벌초를 1983년까지 수탁 법인이 부담하였으나 그 부담이 날로 늘어나 묘지의 제 벌초 비용을 충당할 길이 없어 피신청인과 협의한 결과 사용자의 의견을 수렴하여 처리하라는 지시를 받고 기당 1만원씩을 징수하여 원금은 적립하고 그 예금이자로 제 벌초 비용에 충당키로 하고 사용자의 찬성의견에 따라 1984년 구정 때 안내문을 묘 앞에 배포한 후 1984. 2.부터 희망자로부터 1만원씩을 받다가 1986. 6. 15.부터 5천원을 증액하고, 1995. 7. 5.부터 5천원 증액하여 현재에 이르고 있음.”이라고 기재되어 있다.
  
  바. 피신청인은 이 민원 묘지의 만장이 임박함에 따라 제2시립 공원묘지(○○동 공원묘지)를 조성・운영하기 위해 조례 개정을 추진하게 되었으며, 1999. 6. 15. 조례개정 입법 예고 시 이 민원 묘지는 관리비가 없고 제2시립 공원묘지는 5년에 5만원으로 표기되어 있다.
  
  사. 1999. 7. 3. 수탁 법인이 수수료 및 관리비 차별화 형평성을 이유로 재조정 요청 공문을 피신청인에게 제출하였으며, 1999. 10. 1. 조례 개정 고시문에는 이 민원 묘지와 제2시립 공원묘지 모두 5년에 3만원으로 관리비가 고시되었으며, 부칙 제4조(사용기간 등에 관한 경과조치)에는 제5조(사용료 등) 제1항은 이 조례 시행일 후 사용허가된 장묘시설부터 적용하도록 규정하고 있다.
  
  아. 1999. 10. 1. 조례 개정 이후 수탁 법인은 이 민원 묘지에 대해 1회분 3만원(1999. 10.~2004. 9.), 2회분 5만원(2004. 10. ~ 2009. 9.), 3회분 5만원(2009. 10.~2014. 9.)의 관리비 고지서를 발부하여 징수하였으며, 신청인에게도 묘지 11기에 대해 1회분 33만원, 2회분 55만원, 3회분 55만원의 관리비 고시서를 발부하여 총 143만원 부과 금액 중 123만원을 징수하였다.
  
  자. 1999. 10. 사용조례 개정 이후 수탁법인이 관리비를 징수한 것에 대해 피신청인 고문변호사는 “사용료, 수수료의 현재가치를 살펴보아야 하며, 1999년 이후 징수한 관리비는 반환해야 함”이라는 의견이다.
  

판단

• 가. ｢광주광역시공설묘지・화장장・납골당관리 및 사용조례｣(1999. 10. 1. 조례 제2911호) 제5조 제1항은 “장묘시설의 종류별 사용료 등은 별표2와 같다. 다만, 화장의 경우 시외 거주자에 대하여는 사용료의 100%를 가산하여 징수할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조례 부칙 제4조는 “제5조 제1항, 제18조, 제19조의 개정규정은 이 조례 시행일 후 사용허가된 장묘시설부터 적용하되, 이 조례 시행전에 접수하여 처리중인 사용허가신청에 대하여는 종전의 규정에 의하여 처리한다.”라고 규정하고 있다.
  
  나. 신청인은 사용허가시 관리비를 일괄 납부하였으며, 조례 부칙 제4조에 관리비 징수는 조례 시행일부터 사용허가된 묘지부터 적용토록 명시되어 있으므로 관리비 징수는 부당하다고 주장하는 반면, 피신청인은 1999. 10. 조례 개정 이후 수탁법인이 이 민원 묘지에 대한 관리비 고지서를 발부하고 신청인은 2010. 1. 민원을 제기하기 전까지 이에 대하여 이렇다할 이의를 제기하지 않은 것으로 보아 신청인이 관리비 납부를 동의한 것으로 간주할 수 있다고 주장하고 있는바, 이 민원의 쟁점 사항은 조례 개정 전에 영구 관리비를 납부한 것으로 볼 수 있는지 및 조례 해석상 관리비의 징수가 정당한 것인지 여부라고 볼 수 있다.
  
  다. 먼저 1999. 10. 조례 개정 전에 신청인이 영구 관리비를 납부한 것으로 보아야 하는지 여부를 살펴보면, 수탁 법인은 묘지가 최초 조성된 1976년부터 1983년까지는 자체비용으로 벌초 등 묘지를 유지・관리해 오다가, 1984. 2.부터 사용자로부터 묘지 1기당 1만원씩, 1986. 6.부터는 1만5천원씩, 1995. 7.부터 1999. 10. 조례 개정 전까지는 2만원씩 관리비(벌초비)를 받고 벌초 대행을 하였는바, 당초 별도의 관리비가 없었음에도 1983년까지 수탁법인이 자체비용으로 벌초 등 묘지를 관리했던 것으로 보아 사용허가시 받은 묘지사용료와 관리수수료에 영구 관리비가 포함되어 있었던 것으로 해석할 수 있으며, 설사 묘지사용 허가 시 납부한 사용료와 수수료에 영구 관리비가 포함되지 않은 것으로 본다 하더라도 수탁 법인이 광주광역시에 제출한 자료에 “기당 1만원씩을 징수하여 원금을 적립하고 그 예금이자로 제 벌초 비용에 충당키로 하고”라는 내용이 있는 것으로 보아 1984년 이후 1999. 10. 조례 개정 전에 납부한 관리비를 영구 관리비로 볼 수 있으므로, 분양받은 11기의 묘지에 대해 1기당 1만 5천원에서 2만원씩 관리비를 납부 완료한 신청인의 경우 관리비를 추가 납부할 의무는 없다고 판단된다. 또한 1999. 6. 15. 조례 개정 입법 예고시 이 민원 묘지에는 관리비가 없고 제2시립 공원묘지만 5년에 5만원 기재되어 있는 것은 이 민원 묘지에 대해서는 묘지 사용자들이 영구 관리비를 납부한 것으로 간주했기 때문이라고 해석할 수 있다.
  
  라. 다음으로 조례 해석상 관리비의 징수가 정당한 것인지 여부를 살펴보면, 부칙 제4조에 ‘제5조 제1항, 제18조, 제19조의 개정규정은 이 조례 시행일 후 사용허가된 장묘시설부터 적용하되’라고 규정되어 시행일 전에 사용허가된 묘지에 대해서는 관리비를 징수할 수 없는 것으로 해석될 수밖에 없고, 신청인이 분양받은 묘지는 모두 사용조례 개정규정 시행일 전에 분양받았으므로 신청인에게 관리비를 징수할 조례 근거는 없다고 보아야 하며, 관리비 납부에 이의를 제기하지 않았다 하여 관리비 징수를 정당한 것으로 볼 수는 없다. 또한 피신청인 자문 변호사의 의견도 사용조례 개정 후 징수한 관리비를 반환해야 한다는 의견인바, 수탁 법인은 징수 근거 없이 조례에 위반하여 관리비를 징수한 것으로 보인다.
  마. 나아가 위 공원묘지는 ｢광주광역시 공설묘지・화장장・납골당관리 및 사용조례｣에 근거하여 관리 운영되는 것이므로 위 공원묘지 관리에 소요되는 예산은 ｢지방재정법｣의 적용을 받는 것임을 고려하면, ｢지방재정법｣제82조 제1항에 따라 1999. 10. 1. 이후 신청인이 납부한 관리비에 대한 반환청구권의 소멸시효 기간은 5년으로 봄이 상당하고, 그 반환청구권의 소멸시효 기산일은 신청인의 관리비 납부일로 보아야 할 것이다(대법원 1992. 3. 31. 선고 91디32053 판결 참조).
  바. 위에서 판단하건대 신청인은 관리비 징수 근거가 마련된 조례 개정 전에 이미 영구 관리비를 납부한 것으로 보아야 하고 개정 조례에 의하더라도 수탁 법인의 관리비 부과 징수 행위는 위법 부당한 것이므로 피신청인은 수탁법인으로 하여금 신청인으로부터 징수한 5년간의 관리비를 반환하도록 조치해야 한다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 피신청인의 수탁법인이 신청인에게 부과 징수한 관리비의 반환을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고