국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• ｢노인복지법｣에 위배되는 경로당 회원가입자격을 당규로 정하여 회원가입을 제한하고 있는 경로당에 대해 피신청인이 각종 정부지원금을 지급하고 세금감면 혜택을 제공하는 것이 적법한지 여부
  

결정요지

• 
  ｢노인복지법｣은 경로당을 노인여가복지시설로 규정하고, 같은 법 시행규칙은 그 이용대상자는 65세 이상의 자라고만 규정하고 있음에도 OO경로당은 1956년 설립 당시 당규에서부터 최근 개정된 당규에 이르기까지 회원가입자격을 ‘해당지역에 30년 이상 거주’, ‘3대 이상의 조상이 해당 지역 거주’, ‘2대 이상의 조상이 해당 지역 거주’ 등으로 개정하면서 운영해 오고 있는 바 이는 경로당을 ‘지역노인들이 자율적으로 친목도모, 취미활동, 공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설’이라고 정의한｢노인복지법｣제36조와 같은 법 시행규칙 제24조에서 ‘경로당의 이용대상자는 65세 이상의 자’라고 한 규정에 위배되는 것이고, 이와 같이 해당지역 거주기간에 따른 경로당회원 가입제한을 두어 특정 집단의 사람들만 회원으로 가입할 수 있도록 당규를 만들어 운영해 온 OO경로당은 경로당이라기보다는 특정 친목모임에 가깝다고 하여야 할 것이므로 피신청인이 OO경로당에 대하여 그동안 ｢노인복지법｣ 제47조 및 ｢노인복지법시행령｣ 제24조에 근거하여 각종 정부지원금을 지급하고 ｢지방세법｣ 제271조에 근거하여 세금감면의 혜택을 제공한 것은 ｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣의 취지에 맞지 않으므로 피신청인은 OO경로당이 ｢노인복지법｣에 규정된 경로당 이용목적에 부합될 때까지 법상 보조금의 지급을 중단하는 것이 타당하다.
  

참조법령

• ｢노인복지법｣ 제31조(노인복지시설의 종류), 같은법 제36조(노인여가복지시설), 같은법 제31조의 2(｢사회복지사업법｣에 따른 신고와의 관계), 같은법 제47조(비용의 보조), 같은법 시행규칙 제24조(노인여가복지시설의 이용대상자 및 이용절차), ｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣제2조(용어의 정의), 같은법 제17조(보조금의 교부결정), 같은법 제16조(보조금의 교부신청), 같은법 제22조(용도외 사용의 금지), 같은법 제30조(법령위반 등에 의한 교부결정의 취소), ｢지방재정법｣제82조(금전채권과 채무의 소멸시효)
  

주문

• 피신청인에게 ○○경로당이 위법한 회원가입자격 조항을 개정할 때까지 이에 대한 일체의 정부지원금 지급과 세금감면 혜택제공을 중단할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 관내에 소재한 ○○경로당이 회원가입 자격을 ‘○○동, ○○동(구 ○○)에서 3대(1945년 기준) 이상의 조상이 대대로 살아온 자손으로서 이 지역에서 계속 살고 있는 만 70세 이상의 남자와 여자’라고 당규로 정하여 놓고 65세 이상 인근 주민 80여명이 제출한 경로당 입당 신청서에 대해 입당을 불허한 것은 부당하니 이를 시정하여 줄 것을 피신청인에게 요청하였으나 시정되지 않고 있으니 이 경로당의 회원가입자격 당규조항을 노인복지법령의 규정에 맞게 개정해 주고, 개정이 불가하다면 이 경로당에 대한 정부지원금 환수 등 적절한 조치를 취해 달라.
  

피신청인의 주장

• ○○경로당이 당규로 정하고 있는 회원가입에 관한 사항은 경로당이 자율적으로 결정할 사항이며, 이 경로당은 많은 자산을 소유하고 있어 회원가입자격 등 그 운영에 있어 특수성을 인정해야 할 것이라고 판단된다. 다만, 회원가입과는 별도로 경로당 시설에 대해서는 인근 주민들이 자유롭게 이용할 수 있도록 행정지도를 하였고, 경로당도 이를 수용하였다.
  
  

사실관계

• 가. ○○경로당 당규(堂規)의 연혁에 따르면, ○○경로당은 경주 이씨 이○○, 광산 노씨 노○○, 전주 이씨 이○○, 평산 신씨 신○○ 등이 발기인이 되어 1956. 5. 15. 창립되었고, 초기에는 ○○○○○ ○○동 517번지 소재 목조 주택(○○○ 소유)을 당사로 사용하다가 1958. 3. 각 기관장과 동네 유지의 특별 찬조금 530,924원으로 ○○동 5-5번지 당사를 매입하여 이주하였다. 그 후 ○○경로당은 1993. 3. 도시계획에 의한 도로확장으로 인해 경로당 건물이 철거되게 되어 ○○동 531번지 건물을 매입하여 1993. 12.에 이주하였다.
  
  나. ○○경로당 창립 당시인 1956년의 최초 당규 제4조는 ‘당원(堂員)은 ○○○○○ 북구 ○○동과 ○○동에 거주하는 자로서 연령 60세 이상의 남자로 한다. 단 현 당원으로서 다른 동으로 이주한 자도 당원이 된다.’라고 규정하였고 제5조는 ‘본 당에 입당을 원하는 자는 소정의 원서를 제출하여 이사회의 승인을 얻어야 한다.’라고 규정하였다. 1996. 8. ○○. 전면 개정된 당규 제5조는 ‘본당의 당원은 ○○동, ○○동(舊 ○○)에 거주(입당한 날을 기준하여 만 30년 이상 거주한 자)한 만 65세 이상의 남자와 여자로 한다.’라고 규정하였고, 제6조는 ‘본당에 입당을 하고자 하는 자는 본당의 이사 2인 이상의 추천을 받아 소정의 원서를 제출하여 출석이사 전원의 찬성을 얻어야 한다.’라고 규정하였다. 2009. 4. 16. 개정된 당규 제5조 제1항은 ‘본 당의 당원은 ○○동, ○○동(舊 ○○)에서 3대(1945년 기준) 이상의 조상이 대대로 살아온 자손으로 이 지역에서 계속 살고 있는 만 70세 이상의 남자와 여자’라고 규정하였고, 제6조는 ‘본 당에 입당을 하고자 하는 자는 본 당의 당원 2인 이상의 추천을 받아 소정의 원서를 제출하여 이사 정수 과반수이상의 찬성을 얻어야 한다.’라고 규정하고 있다.
  
  다. 피신청인에 따르면, ○○경로당은 경로당 명의로 다수의 토지와 시내에 5층짜리 건물, 그리고 4층짜리 경로당 건물을 소유하고 있고, 이는 과세표준기준으로 대략 ○○억원에 이르고 시세로는 약 ○○억원에 이른다. 우리 위원회의 실지조사 시 시내에 5층짜리 건물에는 의류점, 휘트니스센터, 컴퓨터기기 등의 업체가 입점하여 영업 중임을 확인하였고, 경로당 건물은 벽돌로 지어진 지하 1층, 지상 4층짜리 건물로 지하 1층은 대피소, 지상 1층은 여자경로당, 지상 2층은 남자경로당, 지상 3층은 사무실, 지상 4층은 창고 및 회의실로 사용하고 있다. 사무실에는 직원이 2명 있고 각각 총무, 재무업무를 담당하고 있다.
  
  라. 신청인은 2009. 11. 30. ○○경로당이 인근 주민 80여명의 입당원서를 접수하고도 위법한 당규를 내세워 입당을 불허하였으니 입당할 수 있도록 시정하여 달라는 진정서를 피신청인에게 제출하였고, 피신청인은 2010. 3. 12. 신청인에게 ○○경로당은 다른 경로당과 다른 회원자격기준을 갖게 된 특수한 사정이 있으며 회원가입은 경로당이 자율적으로 운영하는 사안이라고 통보하면서 다만 경로당 시설 이용에 있어서는 비회원도 자유롭게 이용할 수 있도록 조치하였다고 회신하였다.
  
  마. ○○경로당의 회원은 현재 107명으로 ○○동・○○동 거주자가 95명, 타지역 거주자가 12명이고, 모든 회원들에게 월 ○만원을 지급하고 설날・추석에는 각각 1O만원씩 지급하여 모든 회원은 연간 ○○만원을 현금으로 지급받는다. 그 밖에 월 4회의 점심과 연 2회의 나들이를 실시하고 있다. 최근 2010. 8.에는 경로당 경비로 38명의 회원들이 2박 3일 제주도 여행을 다녀왔고, 여기에 참여하지 못한 22명의 회원들은 당일치기 완도 여행을 다녀왔다. 한편 ○○경로당은 지역 청소년에게 소정의 장학금을 지원하고 있다.
  바. 피신청인은 ○○경로당에 대해 운영비, 난방비, 한시난방비, 시설 개보수비, 기타 물품 지원 등을 지원하고 있고 ｢지방세법｣에 따라 재산세, 도시계획세, 공동시설세에 대해 면세혜택을 제공하고 있다. 피신청인의 자료에 따르면 피신청인은 ○○년부터 ○○년 상반기까지 운영비(난방비포함) 명목으로 ○○경로당에 매월 290,000원을 지급한 것을 비롯하여 한시적 난방비, 백미지원, 비품지원, 시설 개보수비 등으로 5년간 총 25,823,480원을 지원하였고, 세금 감면 명목으로는 ○○년도부터 ○○년 상반기까지 6,024,130원의 지방세를 면제해주었다.
  
  사. ○○경로당이 소재한 ○○동과 인근의 ○○동에는 ○○경로당 외에 5개의 경로당이 더 있고, ○○경로당에서 도보로 1분에서 4분 거리에 있으며 이중 4개의 경로당은 경로당 가입자격을 ‘해당 동에 거주한 65세 이상의 자 또는 해당 동에 거주한 65세 이상의 자로서 회비를 납부한 자’라로 하고 있고, ○○동에 소재한 ○○경로당은 ‘○○동, ○○동(구 ○○)에 거주한 자로 입당일 기준 만 30년 이상 해당지역에 거주한 자로 만 65세 이상의 남자와 여자’라고 규정하여 거주요건을 규정하고 있으나 이는 ○○경로당이 몇 년 전 ○○경로당 내 회원 간 문제로 분열되어 ○○경로당으로부터 1억원을 지급받아 만든 경로당이기 때문이다.
  
  아. 우리 위원회는 2010. 6. 29. 실지조사를 실시하여 피신청인측 담당공무원과 면담을 실시하였고, 이어서 ○○경로당의 김○○ 당장(堂長)과 이○○ 총무와 면담을 실시하였다. 이때 당규의 회원가입 자격인 ‘○○동, ○○동(舊 ○○)에서 3대(1945년 기준) 이상의 조상이 대대로 살아온 자손으로서......(중략)’라는 규정을 노인복지법령에 맞도록 ‘인근에 거주하는 65세 이상의 자’ 로 개정하도록 요청하였고, 부수적으로 이러한 문제의 원인을 제공한 경로당 소유의 막대한 재산은 별도로 법인을 설립하여 경로당에서 분리하여 관리・운영하는 것이 바람직함을 안내하였다. 이에 대해 당장과 총무는 이사회와 총회를 열어 결정하겠으며 2개월 정도의 시간을 달라고 하였고, 이에 2010. 8월말까지 결과를 회신해 줄 것을 요청하였다. 2010. 8. 19. 피신청인은 ○○경로당이 당규의 회원가입자격을 ‘본 당의 당원은 ○○동, ○○동(舊 ○○)에서 3대(1945년 기준) 이상의 조상이 대대로 살아온 자손으로 이 지역에서 계속 살고 있는 만 70세 이상의 남자와 여자’에서 ‘○○동, ○○동에서 2대 이상의 조상이 대대로 살아온 이 지역에서 계속 살고 있는 만 65세 이상의 남자와 여자’로 개정하였음을 우리 위원회에 제출하였다.
  
  자. 그밖에 신청인은 ○○경로당의 관계자들이 1993. 10. 25. ○○○외 65명에게 경로당 소유 토지를 매도한 것을 비롯하여 1995. 1. 21. (주)○○건설, 1995. 6. 1. ○○○외 7명, 1996. 1. 23. ○○○외 13명, 1996. 10. 2. ○○○외 5명 등에게 소유 토지를 매도하고 그 매매대금 약 ○○억원을 경로당의 회계에 반영하지 않고 ○○새마을금고 등에 예치한 횡령혐의가 있다고 2010. 5. 31. ○○경로당을 검찰에 고발하였고 현재 ○○지방검찰청에 사건계류중이다.
  
  

판단

• 가. ｢노인복지법｣제31조는 노인복지시설의 종류로 ‘1. 노인주거복지시설 2. 노인의료복지시설 3. 노인여가복지시설 4. 재가노인복지시설 5. 노인보호전문기관’을 규정하고, 같은 법 제31조의 2는 ‘같은 법 제37조 제2항에 따라 노인복지시설의 설치신고를 한 경우 ｢사회복지사업법｣제34조 제2항에 따른 사회복지시설 설치신고를 한 것으로 본다.’고 규정하고 있다. 또한 ｢노인복지법｣제36조 제1항 제2호는 ‘경로당’을 ‘지역노인들이 자율적으로 친목도모, 취미활동, 공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설’이라고 규정하고 있고, 같은 법 제36조 제2항은 노인여가복지시설의 이용대상 및 이용절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제36조의 규정에 의한 노인여가복지시설의 이용대상자에 대하여 규정한 같은 법 시행규칙 제24조는 경로당의 이용대상자는 ‘65세 이상의 자’라고 규정하고 있다. 또한, ｢노인복지법｣ 제47조 및 같은 법 시행령 제24조 제1항 제3호는 국가 또는 지방자치단체는 법제36조 제1항 각 호의 규정에 의한 노인여가복지시설의 설치・운영에 필요한 비용을 보조할 수 있다고 규정하고, ｢지방세법｣ 제271조 제1항은 노인정용으로 사용하는 부동산(부대시설을 포함하되 노인정용으로 사용하지 아니하는 부분을 제외한다)에 대하여 는 재산세・도시계획세 및 공동시설세를 면제하도록 규정하고 있다. 한편, ｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣ 제2조는 “이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “보조금”이라 함은 국가외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다)・부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외한다) 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”고 규정하고, 같은 법 제17조는 “중앙관서의 장은 제16조의 규정에 의한 보조금의 교부신청서가 제출된 경우에는 다음 각호의 사항을 조사하여 지체없이 보조금의 교부여부를 결정하여야 한다. 1. 법령 및 예산의 목적에의 적합여부 2. 보조사업내용의 적정여부 3. 금액산정의 착오유무 4. 자기자금의 부담능력유무(자금의 일부를 보조사업자가 부담하는 경우에 한한다)”라고 규정하고, 같은 법 제22조 제1항은 “보조사업자는 법령의 규정, 보조금의 교부결정의 내용 또는 법령에 의한 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니된다.”고 규정하며, 같은 법 제30조 제1항은 “중앙관서의 장은 보조사업자가 보조금을 다른 용도에 사용하거나 법령의 규정, 보조금의 교부결정의 내용 또는 법령에 의한 중앙관서의 장의 처분에 위반한 때 및 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 때에는 보조금의 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.”고 규정하며, 같은 법 제41조는 “제22조의 규정에 위반하여 보조금이나 간접보조금을 다른 용도에 사용한 자는 3년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다.”고 규정하고 있다. 한편, ｢지방재정법｣ 제82조 제1항은 “금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없는 것은 5년간 이를 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.”고 규정하고 있다.
  
  나. 판단하건대, ｢노인복지법｣은 경로당을 노인여가복지시설로 규정하고, 같은 법 시행규칙은 그 이용대상자는 65세 이상의 자라고만 규정하고 있음에도 ○○경로당은 1956년 설립 당시 당규에서부터 최근 개정된 당규에 이르기까지 회원가입자격을 ‘해당지역에 30년 이상 거주’, ‘3대 이상의 조상이 해당 지역 거주’, ‘2대 이상의 조상이 해당 지역 거주’ 등으로 개정하면서 운영해 오고 있는 바 이는 경로당을 ‘지역노인들이 자율적으로 친목도모, 취미활동, 공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설’이라고 정의한 ｢노인복지법｣제36조와 같은 법 시행규칙 제24조에서 ‘경로당의 이용대상자는 65세 이상의 자’라고 한 규정에 위배되는 것이고, 이와 같이 해당지역 거주기간에 따른 가입제한을 두어 특정 집단의 사람들만 회원으로 가입할 수 있도록 당규를 만들어 운영해 온 ○○경로당은 경로당이라기보다는 특정 친목모임에 가깝다고 하여야 할 것이다.
  
  다. 따라서 피신청인이 ○○경로당에 대하여 그동안 ｢노인복지법｣ 제47조 및 ｢노인복지법시행령｣ 제24조에 근거하여 각종 정부지원금을 지급하고 ｢지방세법｣ 제271조에 근거하여 세금감면의 혜택을 제공한 것은 ｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣의 취지에 맞지 않으므로 피신청인은 ○○경로당이 ｢노인복지법｣에 규정된 경로당 이용목적에 부합될 때까지 법상 보조금의 지급을 중단하는 것이 타당하다.
  
  

결론

• 그러므로 ○○경로당의 위법 부당한 회원가입자격 당규를 개정하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고