국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 피신청인이 2012. 10. 2. 신청인에 대하여 행한 서울 ○○구 ○○○○가 ○○-○ 철도용지 123,426.4㎡ 중 신청인이 점유하고 있는 122㎡에 대한 변상금 추가부과 처분을 취소할 필요가 있는지 여부.

결정요지

참조법령

• 국유재산법 제72조
  국가재정법 제96조

주문

• 피신청인에게 2012. 10. 2. 신청인에 대하여 행한 서울 ○○구 ○○○○가 ○○-○ 철도용지 123,426.4㎡ 중 신청인이 점유하고 있는 122㎡에 대한 변상금 추가부과 처분을 취소할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인은 서울 ○○구 ○○○○가 ○○-○ 지상의 일부(철도용지 122㎡, 이하 ‘민원 국유지’라고 한다)에 위치한 무허가 주택에 대하여 주거용 사용료 요율인 1천분의 20이 적용된 국유재산 변상금을 납부하여 왔는데, 피신청인은 신청인이 민원 국유지에 상시 거주하지 아니한다는 이유로 사용료 요율을 1천분의 50(경작용의 경우 1천분의 10 및 주거용의 경우 1천분의 20 이외는 기본적으로 1천분의 50이 적용됨. 이하 이를 “기타의 사용료율”이라고 한다)으로 적용함으로써, 최근 5년간의 변상금 중 종전까지 적용해 온 사용료 요율과 차이가 나는 1천분의 30에 해당하는 변상금을 추가 납부할 것을 고지하였는바 변상금 추가부과 처분을 취소하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제2호의 “주거용인 경우: 1천분의 20 이상(「국민기초생활 보장법」 제2조 제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상)”을 해석함에 있어 용도의 의미는 국유재산의 사용자와 해당 국유재산에서의 거주 관계를 기준으로 판단하는 것이 법 취지상 타당하므로 국유재산에 대해 사용허가를 받은 자 또는 점유자가 주거의 목적으로 상시거주하고 있는 경우에 한하여 “주거용”으로 보아 해당 재산가액의 1천분의 20을 곱한 요율을 적용하여 사용료 또는 변상금을 부과하여야 하고, 건축물 소유자 또는 점유자가 실제 거주하지 아니하고 제3자가 주거용으로 사용하게 하는 경우에는 “주거용”이 아닌 기타의 사용으로 보아 기타의 사용료율인 1천분의 50을 적용하여 부과하여야 한다. 피신청인은 2012. 6. 14. 이 같은 취지의 자체감사 처분을 받은 바 있어 이 처분을 근거로 「국가재정법」 제96조에 따라 소멸시효가 완성되지 않은 시점까지 소급하여 최근 5년간에 대해 변상금 차액을 추가로 부과하게 되었다.

사실관계

• 가. 민원 국유지 소재 건축물에 대한 서울시 ○○구청의 무허가건물확인원에 의하면, 신청인은 민원 국유지 지상에 건물면적이 26.4464㎡(8평)인 무허가건물(○○○○○-등재-○○○○)을 소유하고 있으며 그 대지를 포함하여 122㎡를 점유하고 있다.
  
  나. 피신청인은 2007. 7. 2. ~ 2012. 6. 28. 기간 중 신청인에 대해 2006. 1. 1. ~ 2011. 12. 31. 기간 중의 민원 국유지에 대한 사용료(변상금)를, 주거용 사용료 요율인 1천분의 20 내지 25를 적용(2009. 7. 31. 「국유재산법 시행령」 개정 시행결과, 거주용 사용료 요율이 1천분의 25에서 1천분의 20으로 변경되었다)하여, 85,205,740원(연체료 포함)을 부과하였고, 신청인은 이 중 73,887,960원을 납부(신청일 현재 11,317,780원 미납)하였다.
  
  다. 피신청인은 2012. 7. 23. 신청인에게, 자체 감사처분을 이유로 위 나.에서 적용한 사용료 요율 외에 1천분의 25 내지 30을 추가 적용하여 산출한 사용료(변상금)를 5년간 소급하여 추가 부과할 예정이므로 신청인이 실제로 민원 국유재산에 거주하고 있는 경우에는 2012. 8. 3.까지 거주사실 확인자료(주민등록초본 등)를 첨부하여 이의신청을 하라는 취지의 추가 변상금 사전통지서를 송부하였고(신청인은 주민등록상 서울 ○○구 ○○○1동 ○○아파트○○○-○○○에 거주하고 있다), 2012. 10. 2. 추가 변상금을 확정 고지하였다.
  
  라. 우리 위원회의 실지조사 결과, 서울 ○○구 ○○○○가 ○○-○(민원 국유지 포함)은 경원선 철도 주변의 토지로 담장을 경계로 하여 민원 국유지와 철도시설(레일)이 분리되어 있으며, 그 지상의 건축물들(신청인 소유의 건축물 포함)은 서로 다닥다닥 붙여진 채로 지어진 적벽돌 단층 슬라브(무허가건물확인원에는 건물구조가 세멘조라고 표기되어 있다) 주택 건축물들로 사람들이 실제로 그 안에 거주하고 있어 현황 상으로도 주거용임이 확인된다(가칭 ‘○○○○가도시환경정비사업조합설립추진위원회’에 따르면, 이 지역은 용산역 인근에 위치하여 주택을 장기간 비워두게 되는 경우, 노숙인, 가출청소년 등이 유숙하게 되는 등 우범지대화가 우려되어 낮은 가격에라도 임대할 수밖에 없으므로 주로 영세민이나 독거노인 등이 전세나 월세로 입주하여 산다고 한다).
  
  바. 한편, 피신청인 외 국유재산 관리기관인 한국자산관리공사(2012. 9. 25., 재산조사부-○○○○○) 및 지방자치단체에 대한 실태조사 결과, 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제2호의 “주거용의 경우” 사용료(변상금)를 부과하는데 있어, 국유지 지상의 건축물(주택)의 소유자가 해당 건축물(주택)에 실제로 거주하는지 여부와는 무관하게 건축물 용도 자체가 주거용이면 “주거용의 경우”에 해당하는 것으로 보아 1천분의 20을 적용하여 사용료(변상금)를 부과하고 있는 것으로 나타나고, 국유재산의 총괄청인 기획재정부는 「국유재산법 시행령」제29조 제1항 제2호의 ‘주거용’에 대한 법령해석과 관련하여 ‘주거용 사용료율 적용 관련 질의 회신(법제처)(2012. 11. 19., 국유재산정책과-3170)’을 통하여 “「국유재산법시행령」제29조제1항 단서 각호의 용도는 당해 재산의 실질적인 주된 기능이 무언인가에 따라 판단되어야 할 사항으로서 같은 항 제2호의 규정에 의한 ”주거용“이라 함은 「건축법」제22조에 따라 건축공사를 완료한 후 허가권자(특별자치도지사 또는 시장․군수․구청장)에게 건축물의 사용승인 허가를 받고 실질적으로 주거의 목적으로 이용․관리되고 있다면 이는 주거용으로 볼 수 있을 것입니다. 다만, 주거용에 해당되는지 여부는 해당재산의 관리․처분에 관한 사무를 위임받은 재산관리기관에서 위에서 언급된 내용을 고려하여 결정할 사항입니다. 한편, 국유지상의 무단점유한 건물의 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하는 경우 변상금 부과는 무단점유 건축물 소유자에게 주거용 요율을 적용하여야 합니다.”라고 하였다.
  

판단

• 가. 국유재산 변상금과 관련하여 「국유재산법」 제72조 제1항은 “중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.”라고 규정하고, 같은 법 시행령 제29조 제1항은 “연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다. 2. 주거용인 경우: 1천분의 20 이상(「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상)”라고 규정하고 있다. 국가채권의 소멸시효에 관하여는 「국가재정법」제96조 제1항은 “금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.”라고 규정하고 있다.
  
  나. 이 민원은 국유재산 사용자(점유자) 본인이 해당 국유재산에 실제 거주하지 아니한다는 이유로 기타의 사용료율인 1천분의 50을 적용하여 변상금을 부과한 최초의 사례로 보이는 바, 이 민원의 쟁점은 국유재산 변상금을 부과할 때 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제2호의 “주거용이 경우”에 해당하는 1천분의 20의 사용료 요율을 적용하기 위해서는 해당 국유재산에 대한 사용범위가 ‘국유재산을 점유한 건축물 소유자의 거주’로 제한되어야 하는지 여부라 할 것이다. 이를 검토컨대, 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제2호의 명문규정을 보더라도 건축물의 소유자가 직접 주거용으로 사용하는 경우로 제한하여 규정하고 있지 아니한 점, 대법원은 “국유재산법시행령 제26조 제1항 제4호(대통령령 제21641호 2009. 7. 27. 전부개정 이전의 것)에 정한 ‘주거용’의 경우란 점유자의 점유 개시 당시 당해 국유재산(토지)이 이미 건립된 주거용 건물의 대지로 사용되거나 그 사용에 필요한 대지로 제공되고 있는 경우를 말한다.”라고 판시하여(대법원 2007. 1. 25. 선고 2006다72987 판결 참조), ‘주거용’이란 해당 국유재산의 주된 기능이 무엇인지에 따라 판단하고 있으며, 국유재산의 총괄청인 기획재정부도 “「국유재산법시행령」제29조제1항 단서 각호의 당해 재산의 실질적인 주된 기능이 무엇인가에 따라 판단하여야 할 사항”이라고 하면서 “국유지상의 무단점유한 건물의 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하는 경우 변상금 부과는 무단점유 건축물 소유자에게 주거용 요율을 적용하여야 합니다.”라고 하고 있는 점, 서울행정법원은 “건물 임차인은 건물 소유자의 임대차 계약에 따라 건물을 사용하는 데 불과하기 때문에, 직접적으로는 토지를 점유하고 있다고 보기 어렵고, 토지 소유자인 지방자치단체의 입장에서 보더라도, 지방자치단체가 토지를 사용, 수익하지 못하는 것은 건물이 존재하기 때문이므로, 특별한 사정(가령 건물 임차인이 건물의 이용을 위하여 반드시 필요하거나 사회통념상 건물 사용자의 전속적 이용에 제공되고 있는 것으로 인정되는 범위, 혹은 건물 소유자와의 사이에 약정된 범위를 벗어나서 토지를 점유, 사용한다거나, 건물 소유자가 건물을 철거하고 토지를 인도하려 하는 데 건물임차인이 퇴거하지 않음으로써 그 철거 등에 방해한다는 등)이 없는 한 건물 임차인이 건물을 점유, 사용하는 것과 지방자치단체가 토지를 사용, 수익하지 못하는 것 사이에는 상당인과관계가 없다고 할 것이므로, 위와 같은 경우 건물소유자에게 변상금을 부과할 수 있을 뿐이고, 건물임차인에게 변상금을 부과할 수 없다고 봄이 상당하다”고 판시하고 있고(서울행정법원 2002. 3. 22. 선고 2001구44204 판결 참조), 국유재산 총괄청인 기획재정부도 “국유지상의 무단점유한 건물의 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하는 경우 변상금 부과는 무단점유 건축물 소유자에게 주거용 요율을 적용하여야 합니다.”라고 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 비록 신청인의 건물이 무허가건물로써 민원 국유지를 아무런 권원 없이 점유하고 있고 이를 제3자에게 임차하고 있다하더라도 그 주된 기능이 주거용으로 사용되고 있는 이상 피신청인이 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제2호의 “주거용의 경우” 규정을 건축물 소유자가 해당 국유재산에 실제 거주하는 경우로 제한적으로 해석하여 기타의 사용료율인 1천분의 50을 적용하여 신청인에게 변상금을 추가 부과한 행위는 위법・부당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 신청인이 민원 국유지 지상의 주택에 실제 거주하지 아니함을 이유로 기타의 사용료 요율인 1천분의 50을 적용하여 기 납부한 변상금 외 1천분의 25 내지 30을 추가로 적용하여 변상금을 부과한 행위에 대해 시정을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에 대하여 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고