국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

주문

신청취지

신청원인

• 국방부 ○○○사업단은 1998. 9. 1. 신청인의 부친 故 이○○(1999년 사망, 이하‘망인’이라 한다)의 경기 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○○번지 임야 16,913㎡ 토지(이하‘이 민원 토지’라 한다)를 사격장 및 기동장비 훈련장 확장 등(이하‘○○○사업’이라 한다)의 공익사업을 위해 수용하면서, 망인이 이 민원 토지에 1984년 계획 조림한 잣나무 4,500본(이하 ‘이 민원 입목’이라 한다)에 대한 보상금(이하 ‘이 민원 보상금’이라 한다)은 당시 사업예산이 부족하다는 이유로 추후에 보상하겠다고 하였다. 그러나 그 후 ○○○사업단이 이 민원 보상금을 지급하지 않자, 신청인은 2007. 9. 3.부터 수차례 이 민원 보상금 지급을 요청하였고, 이에 ○○○사업단은 4차례에 걸쳐 조속한 시일 내에 이 민원 입목에 대한 지장물 조사와 감정평가를 실시하여 이 민원 보상금을 지급하겠다고 답변하였다. 그러던 중 ○○○사업단은 2011. 6. 신청인에게 이 민원 입목은 보상대상에 해당하지 않아 보상이 불가하다고 통지하였는바, 이 민원 토지가 수용된 후 15년이 지났고, 2007년부터 조속한 시일 내에 보상금을 지급하겠다고 답변만 하고 2011년부터 이 민원 보상금을 지급할 수 없다고 하는 것은 부당할 뿐만 아니라 이로 인해 막대한 정신적 고통을 겪었으니, 이 민원 입목에 대한 대가와 정신적 피해에 대한 보상을 하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 1998년부터 이 민원 입목 보상업무를 주관했던 ○○○사업단(2012. 12. 26. 해체)이 신청인에게 손실보상을 통보하고 손실보상협의까지 진행하였다고 하더라도, 이 민원 입목 보상업무를 위탁받은 한국○○○○공사 ○○지역본부(이하‘○○○○공사’라 한다)의 검토 의견에 따라 이 민원 입목은 보상대상에 포함되지 않으므로 신청인에게 보상금을 지급할 수 없다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 입목의 보상 관련 경과는 다음과 같다.
  1) 이 민원 토지의 임야대장에는 1966. 12. 31. 지적복구, 면적 17,157㎡, 신청인의 부 이○○은 1984. 3. 22. 지○○으로부터 소유권 이전, 1988. 10. 13. 분할되어 본 번에 -1을 부함, 면적 16,913㎡, 국방부는 1998. 9. 26. 이○○으로부터 소유권을 이전하였다고 기재되어 있고, 이 민원 토지의 등기부등본에는 등기원인은 1998. 9. 1. 공공용지 협의 취득, 관리청은 국방부라고 기재되어 있으며, 경기 ○○시는 2007. 8. 30., 2008. 2. 18. 신청인에게 조림년도 1984년, 조림면적 1.5ha, 조림수종 잣나무(4,500본)라고 기재한 군부대 제출용 조림실적확인서를 발급하였다.
  2) ○○○사업단은 2007. 4. 13. ○○○○공사와 ○○○사업의 보상 위․수탁 협약서를 체결하였고, 신청인은 2007. 9. 3. ○○○사업단에 토지보상 누락재산(잣나무 수목) 보상요청 민원을 제기하였고, 이에 ○○○사업단은 2007. 10. 5. 신청인에게 “1998. 9. 경기 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○○번지, 동소 ○○○-1번지에 대한 보상서류 일체(지불서류, 감정평가서, 보상계약 등)를 검토한 결과 지장물(수목)은 보상되지 않음을 확인, 이에 따라 제출한 조림실적확인서와 조림대장을 근거로 감정평가하여 보상토록 하며, 보상일정은 추후 통보하겠으며 조속한 시일 내에 조치토록 하겠습니다.”라고 회신하였다. 또한 ○○○사업단은 2008. 11. 19. 신청인에게 “1998. 9. 국방부에서 토지매입 후 보상되지 않은 당 번지상의 수목에 대해 귀하께서 제기하신 민원에 대한 관련자료 확인결과, 토지상의 수목이 1984년 조림된 사실이 명확하고 당 번지상의 수목보상이 이루어진 바는 없어 토지와는 별도의 보상이 가능하다고 판단하여, 귀하께서 제출하신 자료(조림실적확인서, 조림대장, 폐쇄등기부등본 등)를 기초로 잣나무 보상 지급심의 결과 최초 조림자인 지○○과 귀하의 부친이신 이○○과 이루어진 토지매매시 수목(잣나무)에 대한 소유권 이전이 불명확하여‘보상 지급불가’로 되었음을 알려드립니다.”라고 회신하였다.
  3) ○○○사업단이 2009. 11. 4. ○○○○공사에 발송한 ○○○훈련장 확장사업지역 내 수목보상 조치 통보 공문에는 “○○○훈련장 확장사업지역 내 토지상 지장물(수목)에 대하여 조림대장의 조림자(지○○)와 조림실적확인원의 조림자(이○○)가 상이하여 지자체 의견조회 결과, 조림당시 조림자는 지○○으로 되어 있으나 매매관계에 따른 토지의 소유권이전으로 임야상의 지장물(수목 등) 또한 매매자(이○○)의 소유로 변경되었다 볼 수 있으므로 조림수목에 대한 보상이 이○○(자 이○○)에게 이루어지는데 저촉사항이 없다는 의견을 회신한 바, 상기 토지의 지장물(수목)을 보상할 것을 통보하니 조속한 시일 내에 지장물조사 및 감정평가 실시 후 보상협의 하시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다.
  4) (주)○○감정평가법인이 2009. 12. 22. ○○○○공사에 발송한 이 민원 입목에 대한 물건평가조서에는 이 민원 입목의 수량은 1,995주, 규격은 H 8m, R 0.5, 평가금액은 11,970,000원이라고 기재되어 있고, ○○○○공사는 2010. 2. 2. 신청인에게 지장물 손실보상협의 요청(1차)을 하였으며, ○○○사업단은 2010. 4. 16. ○○○○공사에 이 민원 입목에 대하여 보상금 지급 여부 및 가격보상 시점을 법무질의 중이니 사업단에서 별도의 보상금 지급여부 및 보상시점이 통보될 때까지 보상금 지급을 유보하여 달라고 통보하였고, ○○○사업단은 2010. 5. 12. ○○○○공사에 군단법무부의 법령검토 결과를 관련근거로 하여 이 민원 입목에 대한 보상금을 지급토록 통보하였다.
  5) ○○○○공사가 2011. 6. 7. ○○○사업단에 파주 ○○○훈련장 입목보상관련 의견을 조회한 주요 내용은 1. 입목을 제외한 과수 등의 평가 2. 입목(임야상의 입목 포함)의 보상, 토지보상법 시행규칙 제39조 및 제40조에 의거 조림된 용재림중 벌기령에 달하지 아니한 용재림에 한해 보상(조림된 용재림의 적용대상 산림법에 의한 산림의 영림계획인가를 받아 사업하였거나, 입목에 관한 법률 제8조의 규정에 의하여 등록된 입목의 집단 또는 이에 준하는 산림) 3. 임야상의 수목은 지차체가 발급한 조림실적 등의 사실관계 확인여부를 불문하고 조림된 용재림의 조건 미충족시 보상불가(수목소유자들로부터 영림계획 인가 및 입목등기관련 증빙내역 징구) 4. 임야를 제외한 토지에 식재된 과수 등은 토지보상법에 의거 보상실시에 관한 것이고, 이에 대해 ○○○사업단은 2011. 6. 20. ○○○○공사에 “○○○훈련장 임야상 수목에 대해서는 지자체가 발급한 조림실적 외 수목 소유자들의 영림계획인가 및 입목등기관련 증빙내역 확인을 통해 조림된 용재림의 조건 충족시 보상하며, 임야를 제외한 토지에 식재된 과수 등은 관련법에 의거 보상하는 귀 공사의 의견에 동의함을 알려드립니다.”라고 회신하였다.
  6) 피신청인은 2012. 12. 26. ○○○사업단으로부터 이 민원 입목 보상관련 업무를 인계받았고, ○○○○공사는 2013. 2. 15. 피신청인에게‘고충민원 관련자료 제출요청에 대한 회신’에서 “종전에 임야상 수목에 대해 보상한 바 있으나 군(軍)에서 2011. 6. 20. 조림된 용재림 요건 충족 시에 보상하라는 입장을 통보하였고, 최근 중앙토지위원회에서 동일 사안에 대해 수용재결 기각 처리되었으며, 이 민원 입목 보상 시 군(軍)의 2011. 6. 20.자 방침 및 최근 수용재결 결과에 반하며, 수용재결 기각자들의 민원이 우려되고, 미보상 시 민원인이 보상선례 등을 근거로 보상요구 민원의 지속적 제기가 예상되며, 현재 상황에서는 종전에 손실보상협의가 있었다고 하더라도 보상금 지급이 불가한 것으로 판단되고, 임야상 수목에 대한 이의재결 또는 행정소송 결과 등을 살펴보면서 처리방안을 모색함이 타당한 것으로 사료되며, 참고로 군(軍)에서 해당토지에 대한 감정평가내역(1998년)도 검토 요망”이라고 하고 있다.
  

판단

• 가.구「공공용지의취득및손실보상에관한특별법」(1996. 12. 30. 법률 제5237호로 개정된 것, 이하‘보상법’이라 한다) 제3조는 “공공사업을 위한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지 등의 소유자가 입은 손실은 사업시행자가 이를 보상하여야 한다.”라고, 제4조 제1항은“보상액은 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 계약체결 당시의 가격을 기준으로 이를 산정한다. 다만, 다른 법률에 보상액의 산정시기 및 방법에 관하여 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고, 제2항은“제1항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 다음 각 호와 같다. 3. 건물․입목․토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리. 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(용수시설을 포함한다)와 토지에 속한 토석 및 모래․자갈 등에 대하여는 거래가격․원가․수익성 등을 참작한 적정가격으로 보상액을 정한다.”라고, 제4항은“제2항의 각호의 규정에 의한 토지 등의 평가방법, 손실액의 산정방법 및 기준 등은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령(1998. 4. 1. 대통령령 제15750호로 개정된 것) 제2조의10 제3항은“취득할 토지에 소유권 이외의 물권이 설정되어 있는 경우에는 소유권과 소유권 이외의 물권을, 토지에 건물․공작물․시설․입죽목 기타 물건등(이하‘정착물’이라 한다)이 있는 경우에는 토지와 그 정착물을 각각 따로 평가한다. 다만 정착물이 토지와 함께 거래되는 사례가 있거나 관행이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고, 제6항은 “과수․유실수 기타 입죽목에 대하여는 그 수익이나 수령․벌기 등을 고려하여 평가하여야 한다.”라고, 같은 법 시행규칙(1998. 8. 20. 건설교통부령 제147호로 개정된 것) 제15조 제1항은“입목은 벌채시기의 도래여부․수종․면적․수익성 기타 가격형성상의 제요인을 종합적으로 고려하여 평가한다.”라고, 제2항은“지장물인 조림된 용재림은 다음 각 호에 의하여 평가한다. 1. 벌채시기에 달하지 아니한 입목으로서 거래사례가 있는 경우에는 비준가격에서 나무 값을 공제한 액 2. 벌채시기에 달하지 아니한 입목으로서 거래사례가 없는 경우에는 다음 각목으로 정하는 액 다만, 입목의 소유자가 입목을 취득하는 경우에는 나무 값을 공제한 액으로 한다. 가. 벌채시기의 3분의 1이상을 경과한 입목에 대하여는 그 입목의 목재가 인근 시장에서 거래되는 가격에서 벌채비용과 운반비를 공제한 액 나. 벌채시기의 3분의 1이 경과되지 아니한 입목에 대하여는 투자비용의 원리금 합계액”이라고, 제4항은“자연림으로서 수종․수령․면적․주수․입목도․관리상태․성장정도․수익성 등이 조림된 용재림과 유사한 것은 제2항 및 제3항의 규정에 준하여 평가한다.”라고, 제15조의2 제1항은“제15조에 규정된 수종의 벌채할 수 있는 표준수령은 다음 각 호와 같다. 2. 잣나무 45년”이라고, 제2항은“제1항 각호에 게기한 수종별 벌채할 수 있는 표준수령의 10분의 9이상을 경과하였거나 그 나무의 성장 및 관리상태가 양호하여 벌채할 수 있는 수령에 달한 나무와 유사한 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 벌기령에 달한 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.
  나. 우선 피신청인이 이 민원 보상금 지급을 거부하는 것은 부당하다는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 이 민원 입목은 조림된 용재림은 아닐지라도, ○○시장이 발급한 조림실적확인서에 따르면 이 민원 토지상에 잣나무 4,500본이 식재되어 관리되고 있음이 확인된 점, 보상법 시행규칙 제15조 제4항은 자연림으로서 수종․수령․면적․주수․입목도․관리상태․성장정도․수익성 등이 조림된 용재림과 유사한 것은 조림된 용재림의 평가에 준하여 평가를 하도록 규정하고 있어 조림된 용재림뿐만 아니라 자연림도 보상의 대상임을 규정하고 있는 점, ○○○사업단은 신청인에게 적어도 4차례(2007. 10, 2008. 11., 2009. 11., 2010. 5.)에 걸쳐 이 민원 입목이 보상대상에 해당하므로 보상을 해주겠다고 공문으로 통보한 사실이 있는 점, 피신청인으로터 이 민원 입목의 보상업무를 위탁받은 ○○○○공사는 2009. 12. ○○○사업단의 보상 통보 및 감정평가 요청에 따라 이 민원 입목에 대한 감정평가를 실시하고 신청인에게 손실보상협의를 요청하는 등 이 민원 보상금 지급을 위한 관련 절차를 진행한 것이 분명한 점, 신청인이 ○○○사업단에 ○○시장이 발급한 조림실적확인서를 제출하였고, 이에 따라 ○○○사업단이 이 민원 입목을 보상대상이라고 인정한 점, ○○○○공사는 2007년 이 민원 사업 보상업무를 위탁받은 후 이 민원 입목의 보상절차를 진행하다가, 4년이 지난 2011. 6. 이 민원 입목이 보상대상이 아니라고 판단을 번복한 것은 신의칙에 위반된다고 보이는 점, ○○○사업으로 인한 신청인의 토지가 수용된 시점인 1998년에 당시 당연히 이 민원 입목에 대한 보상대상여부를 판단하고, 협의취득 당시를 기준으로 감정평가 등의 보상절차를 진행했어야 함에도 불구하고, 이후 10년이 지나 신청인의 민원제기가 있고 나서야 비로소 보상업무를 진행하는 등 직무를 해태한 잘못이 인정되는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 민원 입목에 대하여 당시 수종․수령․면적․주수․입목도․관리상태․성장정도․수익성 등에 대한 조사를 통해 조림된 용재림과 유사한 것인지의 여부도 판단하지 아니한 채 단순히「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서 명시된 조림된 용재림이 아니라는 이유로 보상금 지급을 거부한 피신청인의 처분은 위법․부당하다고 판단된다.
  다. 다음으로 정신적 피해의 보상을 구하는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 신청인이 구하는 정신적 피해란 이른바 위자료로써 대법원은 “일반적으로 타인의 불법행위로 인하여 물적 침해를 입은 피해자는 그 재산상 손해의 배상에 의하여 정신적 고통도 회복된다고 보아야 할 것이므로 이를 이유로 위자료 청구권을 행사하는 것이 허용되지 아니한다 할 것이나(대법원 1991. 6. 11. 선고 90다20206 판결; 1991. 12. 10. 선고 91다25628 판결; 1992. 5. 26. 선고 91다 28334 판결 참조), 재산상 손해의 배상이 이루어진다 하여도 그것만으로 회복될 수 없는 정신적 손해가 남는 경우라고 인정된다면 그 물적 침해로 인한 정신적 고통에 대한 위자료 청구를 그냥 배척할 것은 아니다(대법원 1995. 5. 12. 선고 94다25551 판결).”라고 판시하고 있어, 재산상의 손해가 회복되면 정신적 고통도 회복되는 것이나 회복될 수 없는 정신적 손해가 남는 경우라면 위자료 청구가 가능하다고 보아야 하는바, 이 민원의 경우 신청인에게 회복될 수 없는 정신적 손해가 남아 있는지는 명확하지 아니할 뿐만 아니라 이를 인정할 아무런 증빙도 없어 신청인의 주장을 받아들이기는 어렵다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 경기 ○○시 ○○면 ○○리 산 ○○○번지에 식재된 잣나무 4,500본에 대하여 보상해 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 나머지 신청은 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고