국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

주문

신청취지

신청원인

• 신청인 소유의 강원 고성군 ○○읍 ○○리 산○○-○ 임야 9,927㎡(이하‘이 민원 토지’라 한다) 중 일부에 피신청인1이 개인호(4기), 화기호(1기), 관측소(2기), 기타(2기) 등 군사시설(이하‘이 민원 군사시설’이라 한다)을 무단으로 설치하였는바, 이로 인해 사유재산권 행사를 하지 못하고 있으니 손해배상(부당이득금 반환)을 하고 사용료 또는 매수 보상을 하거나 원상복구 하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. 육군 제○○보병사단장(피신청인1)
  이 민원 토지는 FEBA"0", ○○연대 ○○대대 거점 지역으로 설치 당시 전시(戰時) 적 공격 방어 등 전투수행을 위해 작전운용개념에 따라 진지, 교통호 등 이 민원 군사시설이 설치되었고, 군 작전상 방어목적으로 계속 사용하여야 하므로 차후 작전개념과 계획이 변경되기 이전까지는 작전 수행을 위하여 계속 사용해야 되는 시설로서 원상회복은 제한된다.
  나. 국방시설본부 ○○시설단장(피신청인2)
  이 민원 군사시설에 의한 군(軍) 사용 부분만 분할 매수하는 것은 제한되며, 잔여지 판단에 따른 공부상 전체매수도 제한된다. 또한 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설 사용부분에 대해 그간 사용료 보상은 관할 지구배상심의 위원회를 통하여 처리하고, 이후 사용하는 기간에 대한 보상은 국방부 소관 국유재산 관리 훈령에 따라 지상권 설정 후 5년 단위로 보상하는 것이 원칙이다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 토지의 등기사항전부증명서 및 토지(임야)대장에 따르면 1985. 4. 1. 강원 고성군 ○○읍 ○○리 산○○에서 분할된 이 민원 토지를 1988. 11. 4. 신청인 외 1인(함○○, 임야대장의 공유지연명부 상 각 지분기재는 없음)이 소유자로 복구된 후, 2011. 4. 26. 신청인 3/6, 함○○ 1/6, 함○○ 1/6, 박○○ 1/6 각각 지분으로 소유권 보존등기를 하였고, 박○○이 이 민원 토지 지분을 2011. 4. 14. 증여를 원인으로 2011. 4. 26. 신청인에게 소유권 이전 등기를 하여 신청인의 이 민원 토지 지분이 4/6이 되었다.
  나. 토지이용계획확인원에 따르면 이 민원 토지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 농림지역,「군사기지 및 군사시설 보호법」에 따라 제한보호구역,「산지관리법」에 따라 보전산지,「수도법」에 따라 공장설립제한지역으로 지정되어 있다.
  다. 피신청인2가 제출한 자료에 의하면 이 민원 군사시설은 피신청인1 산하 ○○부대가 전시(戰時) 적 공격 방어거점지역으로 활용코자 1982. 12. 1. 설치되었고, 연간 2~3회 전시 대비 훈련 시 활용하고 있으며, 토지소유자로부터 사용승낙이나 보상을 한 사실은 없는 것으로 확인되었고, 신청인은 과실수 식재 등 이 민원 토지를 활용하고자 계획하였으나 군사시설 및 군사시설보호구역으로 지정되어 있어 이 민원 토지의 활용에 제한을 받아왔다.
  라. 우리 위원회의 실지방문조사 결과 이 민원 토지는 신청인이 2011. 4. 26. 소유권 보존등기 및 소유권 이전등기를 하기 이전부터「군사기지 및 군사시설 보호법」의 군사시설보호구역 중‘제한보호구역’으로 지정되어 있었고, 이 민원 토지 9,927㎡ 면적 중 피신청인1은 이 민원 토지의 능선을 따라 진지, 교통호, 자재창고 등 군사시설을 설치하여 사용 중에 있었으며, 이 민원 토지 곳곳에 진지구축 등에 사용된 것으로 보이는 폐타이어, 폐목재 등이 방치되어 있었다.
  마. 또한 이 민원 토지와 연접한 같은 리 산○○ 임야 8,020㎡ 또한 이 민원 토지와 함께 FEBA"0", ○○연대 ○○대대 거점 지역으로 전시(戰時) 적 공격 방어를 위해 진지, 교통호, 자재창고, 전술도로 등 다수의 군사시설이 설치되어 있었다.
  바. 우리 위원회는 2013. 1. 국방부 국유재산과에 군사용 사유지 중 간접부지의 매수 대상을 사용 면적의 70% 및 토지사용료(지료) 총액이 매입 총액의 70%를 초과하는 토지로 제한하는 것과 관련하여 전투진지 및 방공호 등 간접부지가 전체부지의 70%를 점유하는 것은 현실적으로 불가한 점, 간접부지라 하더라도 작전계획상 매우 중요한 전투지역의 경우 작전수행을 위해 매수가 필요한 점, 소송에서 패소할 경우 군사시설물의 철거·원상복구, 토지매입, 신축 비용이 과다하게 소요될 것으로 예상되는 점, 군사시설물의 철거와 토지 원상복구가 100%되지 아니할 경우, 계속 민원이 야기되고 이는 대군신뢰 저하로 이어지는 점 등을 고려할 때 관련 규정의 개정이 필요하므로「국방부소관 국유재산 관리훈령」제22조 등의 개정을 요구하였다.
  사. 이에 국방부에서는 국유재산과-○○○(2013. ○. ○○.)호로 간접부지의 매수 대상을 사용면적의 70% 및 토지사용료(지료) 총액이 매입 총액의 초과하는 토지로 제한한 이유는 토지 일부 사용으로 사용 외 모든 잔여 토지를 매입할 경우, 한정된 국방재원의 부담과 국토사용의 비효율성 심화를 고려한 정책적 판단이었으며, 간접부지 중 사용 면적이 70% 이내이나 작전계획상 매우 중요한 전투지역의 경우 매입 대신 적법한 절차를 거쳐 토지 사용료를 지급하고 있고, 반환대상 토지에 대하여 토지소유자가 원상복구를 원할 경우에는 관련 법령에 따라 원상복구 후 반환을 하고 있으며, 필요한 비용은 중기계획 및 예산에 반영을 하고 있으나 전투진지 및 방공호 등 간접부지가 전체부지의 70%를 점유하는 것은 현실적으로 불가하고, 현재 사용면적 산출방식이 점유면적을 근거로 하고 있어 지속적으로 민원이 발생하고 있는바, 작전수행 등 매우 중요한 간접부지에 대해서는 매입 기준 완화 및 사용면적 산출 방식을 실(實) 사용면적 등으로 개선하도록「국방부소관 국유재산 관리훈령」개정을 추진 중에 있다고 답변하였다.
  아. 신청인은 2013. 7. 30. 우리 위원회에 사유지 무단점유 이의에 대한 고충민원을 제기하였다.
  

판단

• 가.「민법」제214조는"소유자는 소유권을 방해하는 자에 대하여 방해의 제거를 청구할 수 있고 소유권을 방해할 염려가 있는 행위를 하는 자에 대하여 그 예방이나 손해배상의 담보를 청구할 수 있다."라고 하고 있고, 같은 법 제741조는 “법률상 원인 없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.”라고 하고 있으며,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하‘토지보상법’이라 한다) 제4조는 “이 법에 의하여 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업이어야 한다. 1. 국방․군사에 관한 사업”이라고 하고 있고, 같은 법 제16조는 “사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관한 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 하고 있으며, 같은 법 제19조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.”라고 하고 있고,「국가재정법」제96조 제1항은“금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.” 라고, 제2항은“국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.” 라고 하고 있으며,「국방부소관 국유재산 관리훈령」(이하‘국유재산훈령’이라 한다) 제21조 제1항은 "사유지는 매입 또는 지상권 설정(토지사용료 지급)을 원칙으로 하되, 토지소유자가 양해할 경우에는 제한적으로 임대 또는 무상사용 계약을 체결할 수 있다."라고, 제3항은"직접부지는 매입하고, 간접부지는 토지사용료를 지급하고 임대 또는 지상권을 설정하여 사용하는 것을 원칙으로 하되, 계속 사용할 필요가 없는 사·공유지는 반환하여야 한다."라고 하고 있고, 같은 훈령 제22조 제1항은 “군이 계속 사용할 필요성이 있는 직접부지로서 각급 재산관리관이 매입으로 보고한 사·공유지는 2020년까지 매입하는 것을 원칙으로 한다.”라고, 제2항은 “전투진지 등 간접부지 중에서 전체 사용면적의 70% 이상을 점유하여 사용하거나, 토지소유자의 동의로 필지분할이 가능한 경우 매입할 수 있다.”라고, 제3항은 “일단의 토지에 지상권을 설정하는 경우에는 토지사용료(지료) 총액이 매입 총액의 70%를 초과할 때에는 토지소유자와 협의하여 매입 할 수 있다. 하고 있다.”라고 하고 있다.
  나. 대법원은‘농지를 사실상의 도로로 점·사용하는 경우’와 관련하여, “어느 사유지를 국가 또는 지방자치단체가 점유하여 사실상의 도로로서 일반 공중의 교통에 제공함으로써 그 토지 소유자가 독립적·배타적인 사용·수익이 제한되고 있는 경우에는 그 소유자가 그 토지에 대한 독점적·배타적인 사용수익권을 포기하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국가 또는 지방자치단체는 그 토지를 점유하여 사용·수익하는 이득을 얻고 토지 소유자는 그 만큼의 손해를 입고 있는 것으로 보아야 할 것이다.”라고 판시하고 있다(대법원 2008. 2. 1. 선고 2007다8914 판결, 2007. 1. 11. 선고 2006다34206 판결 등 참조). 또한 “지방자치단체가 타인 소유의 토지들을 도로부지로 점유·사용하면서도 이에 대한 임료 상당의 부당이득금의 반환을 거부하고 있으며, 그로 인한 계속적·반복적 이행 의무에 관하여 현재의 이행기 도래분에 대하여 그 이행을 하지 아니하고 있다면, 그 토지들에 개설된 도로의 폐쇄에 의한 지방자치단체의 점유종료일 또는 그 토지소유자가 토지들에 대한 소유권을 상실하는 날까지의 이행기 도래분에 대하여도 지방자치단체가 그 채무를 자진하여 이행하지 아니할 것이 명백히 예견되므로, 토지 소유자로서는 장래에 이행기가 도래할 부당이득금에 대하여도 미리 청구할 필요가 있다.”라고 판시하고 있다(대법원 1994. 9. 30. 선고 94다32085 판결 참조).
  다. 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설로 사용하고 있는 토지에 대하여 손해배상(부당이득금 반환)을 하여 달라는 신청에 대하여 살펴보면,
  1) 이 민원 군사시설은 피신청인1 산하 부대가 전시(戰時) 적 공격 방어거점지역으로 활용할 목적으로 1982. 12. 1. 이 민원 토지에 설치하였고, 연간 2~3회 전시 대비 훈련 시 활용하고 있는 점, 피신청인1은 이 민원 군사시설 설치와 관련하여 토지소유자로부터 사용승낙을 받거나 보상을 하지 않은 것으로 확인된 점, 피신청인2는 국방부 소관 국유재산을 관리 업무를 담당하고 있고 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설 사용부분에 대해 지구배상심의 위원회를 통하여 처리하겠다고 하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피신청인1이 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설이 있는 부분을 점유관리하고 있고, 피신청인2는 군사시설로 사용되고 있는 국유재산을 관리하고 있다 할 것이므로 피신청인2는 신청인에게 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설이 사용하고 있는 토지에 대하여 부당이득금 반환의무를 부담한다 할 것이다.
  2) 부당이득반환기간에 대하여 살펴보면,「국가재정법」제96조 제2항에 따라 부당이득금 반환청구권의 소멸시효기간은 5년이라 할 것이고, 부당이득금의 범위를 산정함에 있어 신청인이 우리 위원회에 고충민원을 제기한 2013. 7. 30.을 기준으로 소멸시효기간 5년을 역산하는 것이 타당하다 할 것이며, 위 나. 대법원 판례에 의하면 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설이 점유하고 있는 부분에 대한 피신청인1의 점유종료일 또는 신청인의 소유권 상실일 까지 신청인은 부당이득금을 청구할 수 있다 할 것이므로, 피신청인2는 신청인에게 2008. 7. 30.부터 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설이 사용하고 있는 토지에 대한 피신청인1의 점유종료일 또는 신청인의 소유권 상실일 까지 신청인의 지분에 따른 임료 상당의 부당이득금을 지급하는 것이 상당하다고 판단된다.
  라. 또한 선택적으로 이 민원 군사시설을 원상복구 하거나 이 민원 토지를 매수보상 하여 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인1은 이 민원 토지 내 이 민원 군사시설이 FEBA"0"선단지역에 위치하고 있어, 평시 훈련 등으로 사용되고 있고 작전 개념과 계획이 변경되기 이전까지는 작전 수행을 위해 계속 사용해야 되는 시설이라고 주장하고 있는바, 피신청인1은 이 민원 군사시설을 군사목적상 필요성이 없을 때까지 사용하여야 하는 것으로 보이고, 그렇다면 피신청인2는 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설 설치 토지에 대하여 피신청인1의 점유종료일까지 임료 상당의 부당이득금을 계속 지급하여야 하는 점, 토지보상법 제16조에서 토지소유자와 협의를 통해 공익사업에 필요한 토지를 매수할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 피신청인1은 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설에 대해 군사목적상 필요성이 인정될 경우 필요한 부지를 매수할 수 있도록 피신청인2에게 통지하고, 피신청인2는 피신청인1의 통지에 따라 이 민원 토지 중 군사목적상 필요한 부지를 매수하는 것이 바람직하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 토지 중 이 민원 군사시설이 설치된 부분에 대하여 부당이득금을 반환하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인2에게 시정을 권고하기로 하고, 이 민원 토지 중 군사상 필요한 토지에 대하여 매수보상 하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 같은 법 제46조 제2항에 따라 피신청인1, 2에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고