국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 피신청인들의 국방전자식교환기 사업자 선정을 위한 입찰과정의 위법・부당함이 있었는지의 여부
  

결정요지

참조법령

• ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조(계약의 방법), 같은 법 시행령 제4조(계약의 원칙), ｢정부입찰・계약 집행기준」제5조(제한기준), ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」제7조(경쟁제품의 계약방법)

주문

• 피신청인 1, 2에게 국방 전자식교환기 교체사업의 참여업체를 ʻ대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한ʼ을 적용하고, 입찰공고 전에 피신청인이 제조사 또는 기술지원사와 물품공급 및 기술지원 협약을 체결하며, 중소기업자 간 경쟁품목을 분리하여 입찰을 추진할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 피신청인 2는 2012. 5. 30. ʻ2012년 공군 전자식교환기 교체사업(3,112,497,850원)ʼ(이하 ʻ이 민원 사업ʼ이라 한다)을 공고하였고, 이에 신청인은 이 민원 사업의 입찰에 참여코자 하였으나, 이 민원 사업의 입찰참가자격요건이 ʻ적합인증(형식승인)을 득한 전자식교환기 제조업체ʼ로 제한되어 신청인처럼 설치 및 시공업체들은 참여가 불가능하였는바, 이 민원 사업의 주장비인 전자식교환기의 직접제조가 가능한 국내업체는 단 2개 업체(D사, C사)에 불과하여 결과적으로 이 민원 사업의 입찰참가 및 계약이행 가능 업체를 해당 특정업체로 제한하였다. 이 민원 사업의 규모는 80억 원 이하로서 매출액 8천억 원 이상인 대기업은 사업참여를 할 수 없도록 규정되어 있음에도 불구하고 이 규정을 위반하여 C사가 참가하여 낙찰되었고, 이 민원 사업은 특수한 성능․품질 등의 납품능력이 요구되어 발주자가 입찰공고 전에 제조사 또는 기술지원사(이하 ʻ제조사 등ʼ이라 한다)와 물품공급 또는 기술지원협약(이하 ʻ공급협약서 등ʼ이라 한다)을 체결토록 하고 있으나 이를 위반하였으며, 이 민원 사업 중 항온항습기 등은 중소기업자 간 경쟁품목이므로 분리 발주하여야 하나 통합 발주하여 중소기업의 입찰참여를 차단하는 등 이 민원 사업 및 국방 전자식교환기 교체사업(이하 ʻ국방 교환기 교체사업ʼ이라 한다) 전반에 심각한 잘못이 있으니, 이 민원 사업의 입찰결과를 취소하고, 국방 교환기 교체사업이 적법하게 추진될 수 있도록 해 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 사업은 노후화된 군 통신망을 개선하기 위한 긴요사업이고, 이 민원 사업 중 중소기업자 간 경쟁대상 품목은 전체 사업비 대비 1.13%(35,220천 원)인 소규모이며, 이 중 일부 장비(항온항습기)는 주장비와 연동하여 운용할 필요가 있고, 예산의 조기집행 대상사업으로 지정되어 중소기업자 간 경쟁대상 품목임에도 이 민원 사업과 통합하여 발주하였으며, 입찰조건을 제조업체로 한정하였으므로 입찰 전 주장비의 공급확약서를 확보하지 않았고, 2011년 공군 전자식교환기 교체사업을 시행할 때 기술력이 부족한 계약업체 선정으로 사업자 교체 및 사업지연 등의 문제가 발생되어 입찰참가 자격을 제조업체로 제한하였다.
  

사실관계

• 가. 국방부 주관 국방 교환기 교체사업은 2010년부터 연차적으로 추진되고 있으며, 사업규모는 약 1,000억 원이며, 사업추진 방식은 국방부에서 육군・해군・공군 및 국직부대 등(이하 ʻ각급 부대ʼ라 한다)에 사업예산을 배정하고, 각급 부대는 사업계획서를 작성하여 피신청인 2에게 집행을 의뢰하며, 피신청인 2는 육군부대 집행의뢰 건은 피신청인 2의 지상물자계약과에서, 해군・공군부대 집행의뢰 건은 피신청인 2의 해상・항공물자계약과에서 입찰 및 계약을 집행한다. 국방 교환기 교체사업의 주요 내용은 ⅰ) 노후 교환기를 최신 Hybrid IP 교환기로 교체 ⅱ) 현재 운용 중인 교환기와 연동이 가능하고 TOLL망, 텐덤교환, 자동경로선택, 자동우회교환 기능을 보유한 장비로의 교체 ⅲ) TDM, IP, WRAN, CDMA 등 다양한 통신방식의 수용이 가능한 장비로의 교체이며, 주요 구성품은 중앙교환기(주제어부, 스위칭부, 링신호부, 인터페이스, 데이터저장부 등), PC 중계대, 다기능전환기 등이고, 부수 장비는 항온항습기, 공기청정기, 에어컨 등이다.
  
  나. 이 민원 사업은 피신청인 1이 2012. 5. 14. 피신청인 2의 해상・항공물자계약과에 계약집행을 의뢰한 건으로, 주요 내용은 예산액 3,112,950,000원, 계약방법은 경쟁입찰(적격심사), 입찰참가자격 요구조건은｢전파연구소고시」제2011-2호(2011. 1. 21.) ʻ방송통신기자재 등의 적합성평가에 관한 고시ʼ에 의해 적합인증(형식승인)을 득한 전자식 교환기 제조업체(이하 ʻ교환기 제조업체ʼ라 한다)로 요구하였다. 이에 피신청인 2는 2012. 5. 30. 이 민원 사업을 공고하였는바, 주요 내용은 예산액 3,112,497,850원, 계약종류/입찰방법은 총액계약/적격심사, 입찰참가자격은 교환기 제조업체, 낙찰자 결정은 적격심사 결과 종합평점이 95점 이상으로서 최저가격으로 입찰한 자, 입찰등록 시 제출서류는 사업자등록증 사본, 공장등록증명(신청)서, 자사 제조교환기 적합인증서, … (후략)이며, 입찰공고문 제2항 입찰에 부치는 사항에 ʻʻ본 사업에는 중소기업자간 경쟁품목(항온항습기, 책상 등)이 포함되어 있으나, 부수기재이고 별도 분리발주 시 원활한 사업에 어려움이 있어 통합 발주하였음(중소기업제품 구매촉진 및 판로 지원에 관한 법률 시행령 제7조 제1항에 의거 이를 공표함)ʼʼ이라고 기재하였다. 이 민원 사업의 입찰결과 A사(100.20%)와 B사(118.63%)는 예정가격 초과로 탈락되었고, C사는 예정가격의 99.69%로 낙찰되었다. 우리 위원회가 이 민원 사업의 입찰에 탈락한 A사와 B사에 대하여 전자식교환기 생산시설 보유 및 직접 제조여부를 확인한 결과, 이들 업체들은 이 민원 사업의 입찰에 필요한 공장등록증명서는 보유하고 있었으나, 이 민원 사업 주장비의 직접 생산시설을 보유하지 않고 있을 뿐만 아니라 직접제조도 하지 않고 있다. A사는 신청인으로부터 2011년 공군 교환기사업의 채권(사업권)을 양도받은 후 C사로부터 주장비 등을 공급받아 신청인 등의 하도급업체들과 2011년 공군 교환기사업을 수행하였으며, A사와 B사은 우리 위원회에 ʻʻ자신들은 직접생산 능력을 보유하고 있지 않고, 만약 낙찰될 경우 C사 또는 D사로부터 전자식교환기를 구매하여 설치하거나, C사 또는 D사 등이 낙찰될 경우 일부 분야를 하도급 받아 설비에 참여하는 업체ʼʼ라고 하였다.
  
  다. 이 민원 사업과 동일한 2011년 공군 교환기사업의 주요 내용을 살펴보면, 요구조건과 구성품 및 계약의뢰자는 이 민원 사업과 동일하고, 예산액은 3,383,239,000원, 입찰 및 계약집행은 신청 외 ○○중앙경리단장, 계약방식은 경쟁입찰(적격심사), 입찰참가자격은 전자식교환기 납품이 가능한 업체라고 하고 있고, 2011. 5. 31. 입찰공고 후 입찰결과 A사(100.46%), C사(100.58%), D사(120.98%), B사(132.04%)은 예정가격 초과로 탈락되었고, 신청인이 낙찰률 98.25%로 낙찰되어 2011. 7. 4. 계약이 체결되었다. 2011년 공군 교환기사업 계약체결 후 피신청인 1은 신청인에게 사업착수계획서 제출, 주장비 공급확정 등을 요청하였으나 신청인이 이에 응하지 않았고, 신청인이 피신청인 1에게 2011년 공군 교환기사업에 대한 채권(사업권)을 A사에게 양도할 수 있도록 승낙해 달라고 요청하여 이를 피신청인 1이 승낙함에 따라 2011년 공군 교환기사업의 채권(사업권)이 신청인으로부터 A사로 양도되었으며, 신청인은 2011년 공군 교환기사업에 A사의 불법하도급업체로 참여하였다. 이에 대해 신청인은 우리 위원회에 ʻʻ기존 설치된 주장비와의 연동성 때문에 2011년 공군 교환기사업은 특정업체의 주장비의 사용이 불가피한 상황이었으므로 신청인은 입찰에 참여하여 낙찰된 후 C사에게 주장비의 공급을 수 차례 요청하였으나, 2011년 공군 교환기사업의 입찰에 사전 동의 없이 무단으로 참여하였다는 등의 이유로 공급을 거절당했고, 이에 신청인은 어쩔 수 없이 사업권을 양도할 수 밖에 없었으며, 국방 교환기 교체사업에 참여하는 C사와 D사를 제외한 다른 회사들은 입찰에 들러리 역할을 한 대가로 저가로 불법하도급을 받아 사업에 참여한다.ʼʼ라고 하고, ʻʻ또한 피신청인들은 이러한 독점공급자의 횡포를 잘 알면서도 공급확약서 등을 통해 이를 방지하려 하지 않고, 독점공급자들의 불공정거래 행위에 소극적으로 대처함으로써 중소업체들의 피해를 가중시키고 있으며, 이로 인해 중소업체들은 독점공급자의 일방적인 요구에 응할 수 밖에 없고, 터무니 없는 비율의 불법하도급으로 인해 낮은 인건비 지급과 공사의 질이 저하될 수 밖에 없다.ʼʼ라고 하였다.
  
  라. 한편 신청 외 육군본부의 이 민원 사업과 동일한 ʻ2012-1차 전자식교환기 설치납품 사업(이하 ʻ2012 육군 교환기사업ʼ이라 한다)ʼ의 추진 결과를 살펴보면, 사업의뢰는 ○○본부 정보체계관리단, 입찰 및 계약집행은 피신청인 2의 지상물자계약과, 예산액은 6,141,930,000원, 계약종류는 총액계약, 입찰참가자격은 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제12조 및 같은 법 시행규칙 제14조에 의한 유자격업체로서 정보통신공사업등록을 필한 소프트웨어사업자(컴퓨터관련 서비스사업분야) 신고업체, ｢소프트웨어산업진흥법」 제24조의2에 의한 사업금액의 하한조건을 적용(사업금액 80억 원 이상 참여가능 대기업인 소프트웨어사업자)하였고, 2012. 3. 12. 입찰에 2개 업체가 응찰하였고, 입찰결과 E사(99.51%)는 탈락, F사(99.08%)가 낙찰되었으며, 육군본부는 입찰 전에 제안서 제출 업체들에게 공급확약서 등의 첨부를 의무화하여 계약체결 후 주장비 독점공급자들에 의한 물품공급 거부 및 과도한 가격 요구 등의 횡포 방지를 위한 조치를 취하였으나, 해군의 ʻ2012년 해군 전자식교환기 교체사업ʼ의 경우 피신청인 1과 동일한 방법으로 사업을 추진하여 B사가 낙찰률 83.08%로 낙찰되었다.
  
  마. 피신청인 1은 2011년 공군 교환기사업에 대해 우리 위원회에 ʻʻ신청인은 2011년 공군 교환기사업 수행을 위한 전문성과 능력이 부족한 것으로 판단되었고, 2011년 공군 교환기사업 추진 중 불법 하도급이 있었다는 사실을 인지하지 못하였으며, 이 민원 사업의 통제부서인 피신청인 1의 공군본부 정보화기획실은 2011년 공군 교환기사업중에 발생한 문제점을 해결하기 위해 입찰조건을 강화하여 사업할 것을 지시하였으며 교환기 제조업체로 명시할 것을 지시하였다.ʼʼ라고 하고, 이 민원 사업을 ｢지식경제부고시」제2011- 299호(2011. 12. 30.) ʻ대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한ʼ에 따라 대기업이 참여할 수 없는 사업임에도 불구하고 대기업 참여를 제한하지

판단

• 가. ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조는 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적・성질・규모등을 고려하여 필요하다고 인정될 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약에 의할 수 있다.ʼʼ라고, 같은 법 시행령 시행령 제4조는 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 그 위임・위탁을 받은 공무원(이하 ʻ계약담당공무원ʼ이라 한다)은 계약을 체결함에 있어서 법, 이 영 및 관계법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니된다.ʼʼ라고, 제12조는 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 다음 각호의 요건을 갖춘자에 한하여 경쟁입찰에 참가하게 하여야 한다. 1. 삭제(1999.9.9.) 2. 다른 법령의 규정에 의하여 허가・인가・면허・등록・신고등을 요하거나 자격요건을 갖추어야 할 경우에는 당해 허가・인가・면허・등록・신고등을 받았거나 당해 자격요건에 적합할 것 3. 보안측정등의 조사가 필요한 경우에는 관계기관으로부터 적합판정을 받을 것 4. 기타 기획재정부령이 정하는 요건에 적합할 것ʼʼ이라고, 같은 법 시행규칙 제17조는 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 영, 이 규칙 및 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우외에는 영 제12조의 규정에 의한 경쟁입찰참가자격외의 요건을 정하여 입찰참가자를 제한하여서는 아니된다.ʼʼ라고, ｢정부입찰・계약 집행기준」(2012. 4. 2. 기획재정부 계약예규 제2200, 04-159-20호로 일부 개정된 것)제5조의3 제1항은 ʻʻ계약담당공무원은 물품구매계약을 함에 있어 당해 물품에 특수한 성능 또는 품질(이하 ʻ특수한 성능 등ʼ이라 한다)이 요구되는 경우에는 다음 각 호에 따라야 한다. 1. 특수한 성능 등의 납품능력을 가진 자가 공급하는 것이 적합하다고 인정되는 경우 수의계약 또는 지명경쟁에 의할 수 있다. 다만, 특수한 성능 등의 납품능력을 가진 자가 다수 존재하는 경우로서 경쟁성이 확보되는 경우에는 제한경쟁에 의할 수 있다. 이 경우 입찰공고에 입찰참가자격제한 사유를 명시하여야 한다. 2. 당해 물품구매에서 특수한 성능 등이 일부만 포함되어 있는 경우에는 일반경쟁에 의하는 것을 원칙으로 하고, 일반경쟁에 의하지 않더라고 시행령 제21조제1항제4호의 규정에 의한 사유로 제한경쟁을 실시할 수 없다.ʼʼ라고, 제2항은 ʻʻ제2호에 따른 물품구매에 있어 특수한 성능 등을 규격서(시방서)에 반영하고자 하는 경우에는 규격서 작성단계에서 발주기관은 별지 제3호의 예시를 참조하여 입찰공고전에 제조사 또는 기술지원사(이하 ʻ제조사 등ʼ이라 한다)와 물품공급 또는 기술지원협약을 체결하여야 한다. 다만, 물품공급 또는 기술지원협약이 이루어지지 않은 경우에는 다른 물품으로 발주할 수 있다.ʼʼ라고, 제3항은 ʻʻ계약담당공무원은 동 협약내용을 입찰공고에 명시하여야 하며, 낙찰자 결정 후 낙찰자에게 그 사본을 제공하여 낙찰자가 제조사 등으로부터 물품공급 또는 기술지원확약서를 발급받을 수 있도록 하여야 한다.ʼʼ라고, ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」제7조 제1항은 ʻʻ법 제7조제1항에서 ʻ대통령령으로 정하는 특별한 사유ʼ란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. (전략) … 4. 특정한 기술・용역이 필요한 경우 등 공공기관의 특별한 사정으로 인하여 중소기업자간 경쟁입찰 외의 방법으로 구매하려는 경우. 이 경우 공공기관의 장은 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률」제7조에 따라 그 사유를 공표하여야 한다.ʼʼ라고, ｢소프트웨어산업 진흥법」제24조 제1항은 ʻʻ정부는 중소소프트웨어사업자의 육성을 통한 소프트웨어사업의 건전한 발전을 위하여 국가기관 등이 발주하는 정보시스템 구축 및 이와 관련된 소프트웨어 개발사업(이하 ʻ정보시스템 구축사업ʼ이라 한다)에 중소소프트웨어사업자의 참여를 확대할 수 있는 조치를 강구하여야 한다.ʼʼ라고, 같은 조 제2항은 ʻʻ지식경제부장관은 국가기관 등이 발주하는 정보시스템 구축사업에 중소소프트웨어사업자의 참여를 확대하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 정보시스템 구축사업의 성격을 고려하여 대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한을 정하여 이를 고시하고 국가기관 등의 장에게 그 적용을 요청할 수 있다.ʼʼ라고, 지식경제부고시 제2011- 299호(2011. 12. 30.) ｢대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한」제1호 대상업체의 사업금액의 하한은 ʻʻ매출액 8천억 원 이상인 대기업의 사업금액의 하한은 80억 원 이상, 매출액 8천억 원 미만인 대기업의 사업금액의 하한은 40억 원 이상ʼʼ이다.
  
  나. 이 민원 사업의 입찰은 입찰참가자격요건을 부당하게 제한하였고, 중소기업자 간 경쟁품목을 분리발주 하지 않았으며, 공급확약서 등을 입찰공고전에 체결하지 않는 등의 위법・부당함이 있다는 신청인의 주장에 대해 살펴보면, 이 민원 사업은 주장비인 중앙교환기에 다기능IP전화기․CID전화기․MFC전화기와 VMS, 요금정산장비, DB SERVER, 음성/문자동보장치, JVR, ARS, 현황관리시스템 등의 장비들을 유기적으로 연결하여 이를 소프트웨어를 통해 제어하고 연동시키는 시스템 통합(SI)사업이므로 소프트웨어산업 진흥법 제24조의2에 따른｢지식경제부고시」 제2011-299호(2011. 12. 30.) ʻ대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한ʼ의 적용을 받는 사업범주에 해당되고, 이 민원 사업 규모가 40억원 이상의 사업에 해당하지 않으므로 매출액 8천억 원 미만인 대기업이 입찰에 참여할 수 없는 사업임에도 불구하고, 피신청인 1, 2는 이 고시를 준수하지 않은 점, 국가를 당사자로 하는 계약에 있어 ｢정부입찰・계약집행기준」제5조의2 및 제5조의3은 물품의 독점적 공급자의 지위 또는 신기술보유자・특허권자가 낙찰자의 협약체결 과정에서 물품 및 신기술・특허 제공의 기피와 물품 및 신기술・특허에 대한 높은 사용료 요구 등으로 계약체결 및 이행이 곤란한 경우가 발생하는 것을 방지하고자 하는 취지로써, 피신청인들은 입찰공고 전에 제조사 또는 기술지원사와 공급확약서 등을 체결하지 않은 점, 특히 피신청인 1이 2011년 공군 교환기사업 시 공급확약서 등을 입찰공고 전에 체결하지 않아 신청인이 계약이행을 하지 못해 경제적 손실을 입었음은 물론 피신청인 1도 2011년 공군 교환기사업 추진이 매우 어려웠다고 인정한 사실이 있는 점, 피신청인 2는 신청인 1, 해군과 육군의 국방 교환기 교체사업이 동일한 사업이므로 당연히 동일한 법령 적용과 절차로 입찰과 계약을 추진해야함에도 불구하고 피신청인 2의 수행 주관부서(지상물자계약과, 해상・항공물자계약과)가 다르다고 하여 입찰참가자격요건, 공급확약서 체결 조건 등을 근거 없이 다르게 적용한 점, 이 민원 사업 중 ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」에 따른 중소기업자 간 경쟁품목이 비록 소액(35,220,000원)이라 하더라도 이 민원 사업의 납기가 계약일로부터 140일이고, 중소기업자 간 경쟁품목이 항온항습기 및 가구류 등이므로 ʻ특정한 기술・용역이 필요한 경우 등 공공기관의 특별한 사정ʼ에 해당하지 않음에도 불구하고 피신청인들은 분리 발주 시 원활한 사업에 어려움을 준다는 이유만으로 이 민원 사업에서 중소기업자 간 경쟁품목을 분리발주 하지

결론

• 그러므로 향후 국방 교환기 교체사업 추진 시 대기업인 소프트웨어사업자가 참여할 수 있는 사업금액의 하한을 적용하고, 입찰공고 전 발주자에 의한 공급확약서 등을 체결하며, 중소기업자 간 경쟁품목을 분리하여 발주하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인들에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고