국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 피신청인의 납품물품에 대한 물가변동으로 인한 계약금액 조정의 적용 기준이 위법・부당한지 여부
  
  

결정요지

참조법령

• ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제5조(계약의 원칙), 제19조(물가변동등에 의한 계약금액 조정), 같은 법 시행령 제4조(계약의 원칙), 제9조(예정가격의 결정기준), 같은 법 시행규칙 제74조(물가변동으로 인한 계약금액의 조정)
  

주문

• 피신청인에게 신청인이 납품한 햄 등 9종의 육가공품의 물가변동으로 인한 계약금액 조정을 위한 ʻ입찰당시가격과 물가변동당시가격ʼ을 재산정하여 적용할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인들은 ○○○○○○협동조합 및 그 소속의 8개 육가공(肉加工) 생산업체의 대표이사들로서, 신청인들은 피신청인과 2011. 5. 육가공식품 9종(햄, 소시지, 미트볼, 비엔나소시지, 돈까스, 불고기패티, 쇠고기통조림, 자장소스, 카레소스, 이하 ʻ이 민원 제품들ʼ이라 한다)의 연간 지역분할단가제 납품계약을 체결하였는바, 피신청인이 이 민원 제품들의 주재료인 돈정육의 시중 거래실례가격이 하락하였다는 이유로 물가변동으로 인한 계약금액 조정(이하 ʻ계약금액 조정ʼ이라 한다)을 추진하면서 2011. 4. 입찰당시 적용하였던 입찰당시가격(2011년 이 민원 제품들의 납품업체의 실거래가격 중 최저 거래가격)을 기준으로 하지 않고, 2011. 4. 입찰일 기준 직전 3개월 평균가격을 기준으로 한 것은 물가변동으로 인한 계약금액 조정의 취지에 부합하지 않고, 가격산정이 관련 법령에 위반될 뿐만 아니라 적정한 시장가격을 왜곡하고 있으니, 계약금액 조정을 위한 입찰당시가격과 물가변동당시가격을 재산정하여 적용하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 원가기초금액이란 입찰을 위해 최초로 산정한 가격이고, 기초예비가격은 원가기초금액을 기준으로 가용 예산범위, 업체 제출자료의 신뢰도, 전년도 예가율 등 제반여건을 고려하여 결정한 가격인 반면, 물가변동으로 인한 계약금액의 조정을 위한 입찰당시가격은 계약체결 이후 물가변동으로 인해 산정된 물가변동시가격과 동일한 기준과 방법으로 산정한 가격이므로 원가기초금액 및 기초예비가격과 다르며, 또한 기초예비가격을 결정하는 법령과 물가변동에 따라 입찰 시 원가를 다시 산정하는 법령은 다르고, 육가공품(9종)의 원가기초금액・기초예비가격은 예정가격작성기준 등에 따라 적정 가격으로 산정되었으며, 입찰시원가・물가변동시원가는 국가계약법령 등에 따라 계약업체들의 실거래가격 등 객관적인 증빙자료를 토대로 동일한 기준으로 합법적・합리적 방법의 자체 산정가격(입찰일 기준 직전 3개월 평균 가격)이므로 아무런 문제가 없다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 제품들의 계약 및 계약금액 조정의 주요 내용과 관련이 민원 제품들의 입찰방법은 지역분할단가제이고, 낙찰자 결정방법은 적격심사이며, 입찰 참가자격은 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣, (이하 ʻ국계령ʼ이라 한다) 제12조(경쟁입찰의 참가자격)와 ｢소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법｣ 제2조(정의)의 요건을 갖춘 자 및 ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률｣ 제8조(경쟁입찰 참여자격)에 따른 중소기업자 등이고, 낙찰자 결정방법은 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣, (이하 ʻ국계법ʼ이라 한다) 제10조(경쟁입찰에 있어서의 낙찰자 결정), 국계령 제42조(국고의 부담이 되는 경쟁 입찰에서의 낙찰자 결정)에 따른 방식으로써 입찰참가 업체는 원가자료를 원가부서에 제출토록 하고 있다.
  
  나. 이 민원 제품들의 계약일자는 2011. 5. 6., 2011. 5. 20.이고, 계약금액은 555.5억원이며, 1개 품목당 계약업체는 2~4개이고, 계약업체는 동양종합식품주식회사, 복천식품주식회사 등 8개이며, 이 민원 제품들의 주요 계약 특수조건은 계약금액의 조정은 국계령 제64조 제1항 제1호의 방법에 의하고, 제조계약의 경우 국계령 제65조 및 제66조를 아울러 적용하며(물품구매계약특수조건 제29조), 신청인들은 계약물량의 일부 또는 전부를 제3자에게 하도급(임가공) 할 수 없도록 하고 있다.(물품구매계약특수조건 제48조)
  
  다. 피신청인이 2012. 3. 30. 우리 위원회에 제출한 자료(육가공품 감액조정 관련 국민권익위 요구자료 제출, 이하 ʻ피신청인 자료ʼ라 한다)에 의하면 피신청인은 햄 등 육가공품의 주재료인 ʻʻ돈정육의 원가 산정 시(2011. 3.) 2010년 피신청인과 계약을 체결했던 동양종합식품주식회사 등 8개 업체의 실거래가격 중 전월(2011. 1.) 최저거래가격(6,512원/kg)을 적용하였고, 이 최저거래가격을 원가기초금액으로 하고, 이 원가기초금액에서 예가율 95%를 적용하여 기초예비가격(6,186원/kg)을 산정하였다.
  
  라. 햄의 경우 돈정육을 포함한 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비, 이윤 등을 포함한 기초예비가격은 8,480원/kg이고, 이러한 기초예비가격으로 복수예비가격 15개를 선정하고, 4개를 선택하여 산술평균한 예정가격을 결정한 후 경쟁계약을 통해 7,566원/kg으로 2개 업체에 낙찰되었는바, 결과적으로 햄의 주재료인 돈정육은 약 5,519원/kg로 계약된 것이다(계산식은 햄의 계약가격 7,566원/기초예비가격 8,480원 = 낙찰율(89.22%), 돈정육 계약가격 5,519원/기초예비가격 6,186원 = 낙착율(89.22%). 2011년 신청인과 피신청인 간 체결된 햄의 계약 시 적용된 세부 가격은 아래와 같다.
  
  마. 피신청인은 돈정육의 시중가격이 하락함에 따라 2012. 1. 이 민원 제품들에 대한 계약금액 조정을 추진하였다. 돈정육의 가격적용 기준은 신청인들의 실거래가격을 근거로 입찰당시가격은 2011. 4. 27. 기준 직전 3개월(2011. 1. ~ 2011. 3.) 평균가격 6,875.71원/kg으로 하고, 1차 물가변동당시가격은 2011. 8. 19. 기준 직전 3개월(2011. 5. ~ 2011. 7.) 평균가격 6,152.35원/kg으로, 2차 물가변동당시 가격은 2011. 11. 18. 기준 직전 3개월(2011. 8. ~ 2011. 10.) 평균가격 5,890.24원으로 하였다. 햄의 경우 돈정육을 포함한 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비, 이윤 등을 포함한 세부 입찰 시 원가와 물가변동 시 원가는 아래와 같다.
  
  바. 돈정육에 대한 가격공표 기관 및 협회 중 ○○물품질평가원은 일일 산지가격(농가 수취가격, 110kg), 도매가격(박피/평균, 1등급), 소비자가격(삼겹살, 1등급)을 공표하는데 산지가격은 ○○중앙회, 도매 및 부분육가격은 ○○물품질평가원, 소비자가격은 ○○○○유통공사가 조사하고, 사단법인 ○○○○수출입협회는 월별 산지가격, 도매가격(전국기준), 소매가격을 공표하며, 사단법인 ○○○○협회는 삽겹살의 시장거래가격과 박피돈 1등급 도매가격을 공표한다. 신청인들이 피신청인에게 제출했던 2011년 실거래가격을 근거로 피신청인이 작성한 ʻ돈정육 업체별/기간별 구매내역ʼ 자료에 따르면, 2011. 1. 신청인들의 실거래 평균가격은 6,608원/kg, OO업체의 구매가격은 7,671원/kg, OO업체의 구매가격은 5,147원/kg이며, 2011. 3.의 실거래 평균가격은 6,786원/kg, OO업체의 구매가격은 8,500원/kg, OO업체의 구매가격은 5,487원/kg으로 각 월별 최고・최저 실거래가격은 약 30% 이상의 차이가 발생하였다.
  

판단

• 가. ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제5조 제1항은 ʻʻ계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하여야 한다.ʼʼ라고, 같은 법 제19조는 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사・제조・용역 기타 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 다음 물가의 변동, 설계변경 기타 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 계약금액을 조정한다.ʼʼ라고, 국계령 제9조 제1항은 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 다음 각호의 가격을 기준으로하여 예정가격을 결정하여야 한다. 1. 적정한 거래가 형성된 경우에는 그 거래실례가격(법령의 규정에 의하여 가격이 결정된 경우에는 그 결정가격의 범위안에서의 거래실례가격) …후략ʼʼ라고, 제3항은 ʻʻ각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항의 규정에 의하여 예정가격을 결정함에 있어서는 계약수량, 이행기간, 수급상황, 계약조건 기타 제반여건을 참작하여야 한다.ʼʼ라고 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙｣ 제74조 제7항은 ʻʻ제1항에 따른 물가변동당시가격을 산정하는 경우에는 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 기준과 방법을 동일하게 적용하여야 한다. …후략ʼʼ라고, ｢방위사업관리규정｣ 제568조 제1항은 ʻʻ거래실례가격 및 감정가격 등은 계약상대자 또는 제3자로부터 별지 제Ⅲ-26호 서식의 물가조사서나 객관적 증빙자료의 확보 등을 통하여 가격의 객관성을 입증하여야 하며, 주요 품목 또는 구입재료로서 가격의 신뢰성 확보가 필요하다고 인정되는 경우에는 원가요소별 산출내역을 기재한 별지 제Ⅲ-27호 서식의 견적가격조사서를 활용할 수 있다.ʼʼ라고, 같은 규정 제569조는 ʻʻ군 부식용으로 조달하는 농・수・축산물의 가격산정은 국방부와 농업협동조합 및 수산업혐동조합 간의 협정에 따라 계약관리본부장이 별도로 정한 ʻ군 부식용 농・수・축산물 가격산정 지침ʼ에 의한다.ʼʼ라고, ｢군 부식용 농・수・축산물 가격산정 지침｣ 제8조 제2항은 ʻʻ원료가격의 조사가격은 다음 각 호의 가격을 적용하는 것을 원칙으로 한다. 1. 시기별 가격 : 원가산정 시점을 기준으로 조사 가능한 최근 1년 이내의 가격(성수기 등 적절한 시기의 가격적용 가능), 2. 지역별 가격 : 전국지역 평균가격, 3. 유통단계별 가격 : 수량, 유통구조, 계약대상 업체 및 관련 업체 실구입 가격 등ʼʼ이라고 규정하고 있다. 한편 대법원은 ʻʻʻ물가변동당시가격ʼ이나 ʻ계약체결당시가격ʼ 또는 ʻ계약단가ʼ는 각기 별개의 개념으로서 ʻ물가변동당시가격ʼ은 물가변동 당시의 객관적인 거래가격을, ʻ계약체결당시가격ʼ은 계약체결 당시의 객관적인 거래가격(입찰의 경우에는 입찰예정가격이 계약체결 당시가격으로 될 수 있을 것이다)을 말하는 것으로 보아야 할 것이다.(다만, 객관적인 거래가격이 없는 품목에 있어서는 실제의 계약단가 또는 실제구입가격 그 자체가 계약체결당시가격 또는 물가변동당시가격으로 인정될 수 있다)(대법원 2003. 10. 24. 선고 2002다4948 판결)ʼʼ라고 판시하고 있다.
  
  나. 기획재정부 국가계약법령 유권해석은 ʻʻ(전략) … 물가변동당시가격은 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙｣ 제74조제7항의 규정에 의하여 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 기준과 방법을 동일하게 적용하여야 함. … (후략)ʼʼ(회계제도과-104, 2009. 1. 13.)라고, ʻʻ입찰일(계약체결일)당시가격이라 함은 입찰일(계약체결일)당시 산정한 각 품목 또는 비목의 가격이며, 설계가격 또는 예정가격단가를 의미하지는 않는 것임ʼʼ(회계41301-2661, 1997. 9. 26.)라고, ʻʻ입찰일(계약체결일)당시가격 및 물가변동당시가격은 계약담당공무원이 임의로 작성하는 것이 아니며, 거래실례가격 등 객관적으로 조사, 발표 또는 결정된 가격을 의미하는 것임ʼʼ(회계45107-2724, 1996. 11. 19.)라고, ʻʻ(전략) … ʻ거래실례가격ʼ이라 함은 동법시행규칙 제5조제1항에 규정하고 있는 바와 같이 일반적으로 시장에서 적정한 거래가 형성된 가격으로서 수요와 공급의 원리에 의하여 시장의 자율가격조절기능을 통하여 형성된 가격을 의미 … (후략)ʼʼ(회계제도과-1028, 2007. 6. 1.)라고, ʻʻ(전략) … ʻ계약체결 당시를 기준으로 산정한 단가ʼ라 함은 계약체결일 당시에 발표되어 있는 가격을 의미하는 것이며, 계약당사자가 제출하는 산출내역서상의 단가를 의미하지 않음ʼʼ(회제41301-118, 1998. 3. 12., 회계41301-261, 1998. 2. 6.)라고, ʻʻ(전략) … 물가변동으로 인한 계약금액 조정 시 물가변동당시가격을 산정하는 경우에는 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 기준과 방법을 동일하게 적용하여여 하며, 다만 천재・지변 또는 원자재 가격급등 등 불가피한 사유가 있는 경우에는 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 방법을 달리할 수 있습니다. 따라서, 입찰당시가격을 거래실례가격 중에서 최저가격으로 산정하였더라도 원자재 가격급등 등 불가피한 사유가 있는 경우에는 물가변동으로 인한 계약금액 조정 시 입찰당시가격과 물가변동당시가격을 3개월 평균 가격으로 적용하는 것은 가능할 것입니다. 다만, 원자재 가격급등 등으로 인한 계약금액 조정 시 물가변동당시가격의 산정방법을 입찰당시가격을 산정할 때 적용한 방법과 달리 적용할 불가피한 사유가 있는지를 먼저 판단하여야 할 것입니다.(계약제도과-761, 2012. 6. 12.)ʼʼ라고 하고 있다.
  
  다. 군납 육가공품의 물가변동으로 인한 계약금액 조정 시 적용한 ʻ입찰당시가격ʼ 산정이 부당하다는 신청에 대하여 살펴보면, 이 민원 제품들의 계약금액 조정(감액)비율은 약 10%로서, 원자재 가격급등 등의 불가피한 사유라고 볼 여지가 전혀 없으므로 국계법 시행규칙 제74조제7항 본문에 따라 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 기준과 방법을 적용하여야 한다. 그러나 피신청인은 2011. 4. 이 민원 제품들의 주 재료인 돈정육에 대한 입찰당시가격의 산정을 신청인들이 제출한 2011년 실거래가격 중 원가산정시점(2011.3.)의 전월(1월)의 최저가격(6,512원/kg)을 적용하였음에도 불구하고, 물가변동으로 인한 계약금액 조정 시의 입찰당시가격은 입찰일 기준 직전 3개월(2011. 1월~3월) 평균가격을 적용함으로써, 국계법 시행규칙 제74조제7항을 위반하였다.
  
  라. 피신청인은 ʼ계약체결일로부터 90일이 지나고 품목조정율이 3% 이상 등락한 경우 물가변동계약금액을 조정하도록 되어 있어 3개월 평균 가격을 적용하는 것이 시세반영에 충실하고 객관적ʼ이라는 이유로 입찰당시에 적용하였던 실제 가격기준을 적용하지 않고 임의적으로 정한 기준일 직적 3개월 평균가격이라는 기준을 적용하였다고 하나, 이는 건설공사 등 타 분야의 물가변동으로 인한 계약금액 조정 시에는 적용되지 않는 임의 기준이며, 대법원에서는 ʻʻ입찰의 경우에는 입찰예정가격이 계약체결 당시가격으로 될 수 있을 것이다.ʼʼ라고 하고 있는바, 이 민원 제품들은 입찰에 의한 계약이므로 국계법 시행규칙 제74조제1항의 입찰당

결론

• 그러므로 이 민원 제품들에 대한 입찰당시가격과 물가변동당시가격을 재산정하여 달라는 신청인들의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고