국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 군사시설 가림간판 사용허가와 관련하여, 허가를 받은 자가 관리청의 승인을 받지 아니하고 다른 사람에게 사용・수익하게 한 것이 위법한지 여부

결정요지

• 행정재산의 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용・수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자인 경우에는 관리청의 승인을 받아 다른 사람에게 사용・수익하게 할 수 있다(「국유재산법」제30조 제2항). 한편 관리청은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 그 재산을 제30조 제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용・수익하게 한 경우에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다(「국유재산법」 제36조 제1항 제2호).
  ①행정청의 재량행위라 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈・남용한 것으로서 위법하게 된다는 점(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18125 판결 등), ②이러한 재량행위의 한계의 법리에 비추어 볼 때 적어도 피신청인들은, (주)○○기획이 피신청인들의 승인을 받지 아니하고 신청인에게 이 민원 간판을 사용・수익하게 하였음에도, 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하지 않거나 또는 않아야 할 합리적인 사유를 들 수 있어야 할 것인데, 이에 대한 언급 없이 단지 재량행위라는 이유만으로 자신들의 부작위가 정당하다고 주장하고 있는 점, ③(주)○○기획은 처음부터 이 민원 간판을 직접 사용하려는 의도 없이 오로지 광고대행이라는 수단을 이용하여 신청인을 비롯한 제3자에게 이를 사용・수익하게 하고, 이 제3자로부터 사용료를 받기 위하여 이 민원 사용허가를 받은 것으로 판단되고, 한편 이 사건 간판을 제3자로 하여금 사용하게 하기 위해 필수적으로 받아야 할 피신청인들의 승인을 받지 아니한 것은 중대하고 명백한 위법행위라 할 것이라는 점, ④이처럼 중대하고 명백한 위법행위가 있음에도 단지 재량행위라는 이유만으로 피신청인들과 같이 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하지 아니할 수 있다고 한다면, 원칙적으로 사용허가를 받은 자 이외 다른 사람에게 행정재산의 사용・수익을 금지하고, 극히 예외적으로 당해 행정재산이 기부채납된 경우에 한하여, 그것도 관리청의 승인을 받아야만 이러한 사용・수익을 허용하고 있는 현행 「국유재산법」상의 규정들은 형해화(形骸化) 될 우려가 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인들은 그 부작위를 정당화할만한 특별한 사정이 없는 한, 계약기간이 종료되기 전 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하였어야 할 것으로 판단된다.

참조법령

• 「국유재산법」 제2조, 같은 법 제7조, 같은 법 제13조, 같은 법 제30조, 같은 법 제31조, 같은 법 제36조, 같은 법 제37조, 같은 법 제43조

주문

• 피신청인1, 2는 ○○방벽, 의정부 ○○동 고가낙석의 군사시설 가림간판 사용허가와 관련하여, 허가 기간이 종료되었지만 유사사례 재발방지를 위해 허가를 받은 자가 관리청의 승인을 받지 아니하고 다른 사람에게 사용・수익하게 한 것은 위법함을 확인하고, 신설되거나 재설치되는 군사시설 가림간판에 대하여 관련법령에 따라 공개경쟁입찰을 통해 제작업체를 선정할 것을 시정권고한다.

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• 신청인 피신청인들이 관리하고 있는 2개소(○○방벽, 의정부 ○○동 고가낙석)의 군사시설 가림간판을 철거하고 재설치 해주었으나, 이를 (주)○○기획이 자기명의로 피신청인들에게 기부채납한 다음 피신청인들로부터 수의에 의한 방법으로 사용허가를 받았고, 이를 다시 (주)○○기획이 신청인에게 사용‧수익하게 하였다. 그러나 (주)○○기획이 신청인에게 사용‧수익 계약연장을 계속 해오다가 2008. 9. 30. 계약이 만료되자 계약연장을 해주지 않아 신청인은 가림간판 설치 및 관리에 투자한 비용을 회수하지 못하여 영업상 큰 손실을 보았다. 그런데 「국유재산법」에는 국유재산의 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용‧수익을 하지 못하도록 하고 있고, 기부재산인 경우에는 사용‧수익을 할 때 관리청(피신청인)의 승인을 받도록 하고 있는데도 (주)○○기획이 이를 위반하였으며, 이러한 사용‧수익이 관행적으로 이루어지고 있어 신청인과 같은 피해자가 발생하고 있다. 따라서 더 이상 신청인과 같은 피해자가 발생하지 않도록 피신청인이 (주)○○기획의 국유재산 사용허가를 취소 또는 철회하지 아니한 것은 위법함을 확인하고, ○○방벽, 의정부 ○○동 고가낙석 가림간판을 포함해 신설되거나 재설치 되는 군사시설 가림간판에 대하여 피신청인들이 관련 규정에 따라 경쟁을 통해 제작업체를 선정하고 사용허가를 하도록 조치해 달라.

피신청인의 주장

• 가. 피신청인1(육군 제1군단장)
  (주)○○기획이 규정을 위반하여 관리청의 승인 없이 신청인에게 사용‧수익을 하였지만, 「국유재산법」 제36조 제1항은 “관리청은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다.”라고 하여 취소나 철회여부는 관리청 재량에 있으므로 계약의 취소 또는 철회는 불가한 것으로 판단된다.
  나. 피신청인2(육군 제6군단장)
  (주)○○기획이 관리청의 사전 승인 없이 유상 대여하였다면 위법한 것으로 판단된다. 그러나 관리청이 「국유재산법」 위반을 이유로 한 사용허가 철회는 할 수 있을 것이나 다만, 신뢰보호원칙이 적용될 수 있는 경우 철회가 제한될 것이다. 그리고 위법하다고 할지라도 그 철회 여부는 관리청의 재량에 달려있으므로 철회는 불가하다.
  다. 관계행정기관(국방부장관)
  「국유재산법」 제36조 제1항 제1호에 따르면 사용허가 받은 재산을 같은 법 제30조 제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용‧수익하게 한 경우 관리청은 행정재산의 사용허가를 취소하거나 철회할 수 있으나, 이는 관리청의 재량행위로 규정하고 있으므로 피신청인들의 조치는 타당하다. 그리고 제작업체의 선정은 국방부훈령 제539호(1996. 6. 21.)에 따라 경쟁을 통하여 선정하고 있다.

사실관계

• 가. 군사시설 가림간판의 설치 배경 및 경과
  1) 군사시설 가림간판(이하 ‘가림간판’이라 한다)의 설치 배경은 1‧21 사태 이후 특정경비지역 경비강화의 일환으로 당시 대통령 경호실 지시로 설치 운용되다가 1985년 남북 적십자회담, 86아시안게임, 88서울올림픽, 1990년 남북 고위급회담 준비 과정에서 위장 및 차폐가 요구되는 통일로 주변의 군사시설, 서울시내 검문소, 방공포진지, 부대 주둔시설, 고가낙석 등을 대상으로 설치를 확대하였다. 그러나 이에 대한 규정이 마련되어 있지 않아 운용상 문제점이 노출되었고, 국방부는 1989. 6. 「군사시설 위장 광고간판 설치 규정」을 제정하여 시행하였는데, 이 규정에는 제작업체 선정 대상을 국가 공익기관 및 단체로 제한하고 수의에 의한 방법으로 선정하도록 하여 특혜를 주었다.
  2) 1996. 2. 육군본부에 대한 감사원 감사결과, 가림간판 운용의 제도상 문제점(국유재산법에 따른 기부채납 및 사용료 징수 등)이 지적되어 감사원이 국방부에 시정을 권고하였고, 이에 따라 국방부는 전반적인 제도를 정비하여 1996. 6. 21. 「군사시설 차폐용 간판의 설치 및 관리에 관한 규정」(국방부훈령 제539호)을 제정하여 시행하였으며, 이 규정에는 제작업체 선정은 수의에 의한 방법이 아닌 경쟁을 통해 선정하도록 하여 특혜를 주지 못하게 하였고, 훈령 제정 이전의 기득권은 인정하였다. 그러나 국방부가 제출한 현황을 분석한 결과 1996. 6. 21. 훈령제정 이후에 설치된 17개소의 가림간판의 제작업체도 경쟁을 통해 선정되지 않고 여전히 수의에 의한 방법으로 선정되고 있었다.
  3) 최근에 개정된 「군사시설 가림간판 설치 및 관리 훈령」(2009. 8. 4. 국방부훈령 제1093호)(이하 ‘이 민원 훈령’이라 한다)에 따르면 가림간판은 군사시설(방벽, 고가낙석, 방공포진지, 검문소, 경계초소 등) 중 자연적인 차폐가 불가하여 외부로부터 군사목적으로 이용되는 시설임을 알지 못하도록 인위적으로 은폐하기 위하여 설치하는 간판으로서, 그 설치 절차는 관리부대가 국방부장관에게 가림간판 설치 신청을 하여 국방부장관의 승인을 득한 다음 관할 행정청의 허가를 받고, 관리부대가 경쟁을 통하여 선정한 제작업체와 사용허가 계약을 체결하여 가림간판을 설치 및 관리하도록 하고 있다.
  4) 제작업체가 설치한 가림간판의 기부채납은 규정된바 없으나 관례적으로 대부분 관리부대에 기부채납 되고 있으며, 기부채납 된 가림간판은 「국유재산법」에 따라 관리부대가 행정재산으로 관리하고, 이의 사용허가는 관리부대가 제작업체에게 기부채납을 이유로 수의에 의한 방법으로 사용허가를 하고 사용료를 징수하고 있다.
  5) 그런데 신청인의 주장에 따르면, (주)○○기획은 1987년 10월 국군○○사령부 예비역 단체인 ‘○○회’(공익단체)의 기금조성 및 직업보도를 위한 목적으로 설립되었고, 이를 근거로 관리부대로부터 대부분의 가림간판을 수의에 의한 방법으로 사용허가를 받아 영업하였으나, 지금은 그 설립 목적을 상실하고 회사의 영리를 목적으로 운영되고 있으며, 영업활동은 설립 이래 주로 군부대로부터 수의의 방법으로 가림간판 사용허가(가림간판 전체의 약 50%)를 받아 관리부대의 사전 승인 없이 위법하게 이를 다시 다른 업체(일명 대행업체)에 사용‧수익을 하고 중간에서 사용료만 챙기는 식으로 영업활동을 해오고 있다고 한다. 그 이유는 설립 당시부터 자본이 부족하여 직접 가림간판을 설치 및 관리할 수 없었기 때문이라고 한다. 영업방식은 수의에 의한 방법으로 사용허가만 받은 후 대행업체를 선정하여 간판을 설치하게 하고 설치된 가림간판은 (주)○○기획 명의로 군부대에 기부채납 하였으며, 기부채납을 이유로 군부대로부터 지금까지 사용허가를 갱신해 왔고, 이를 다시 대행업체에 사용‧수익하게 하여 대행업체에서는 광고주를 유치하여 간판을 관리(보수 등 일체의 행위)하면서 광고주로부터 광고료를 받아 (주)○○기획에 사용료를 납부하고 있다고 한다. 하지만 (주)○○기획은 대행업체가 자본을 투자하여 가림간판을 설치하고 광고주까지 유치하여 가림간판을 관리하고 있는데도 불구하고 사용‧수익 계약연장을 해주지 아니하고, 또 다른 대행업체에게 사용‧수익 계약을 체결함으로써 애초 가림간판을 설치한 대행업체가 투자비 회수를 하지 못한 상태에서 계약이 종료되어 막대한 손해를 입는 등 (주)○○기획의 횡포가 심하다는 주장이다.
  6) 신청인의 주장에 대한 사실 여부를 확인하기 위해 우리 위원회가 국방부(국유재산과)에 (주)○○기획이 국군 ○○사령부와 관련된 업체인지를 문의한 결과, 국방부는 “확인 불가함”이라고 회신하였다. 그리고 ‘○○회’(현 ○○○○연합)에 (주)○○기획이 신청인의 주장대로 최초 설립 목적대로 기금조성 및 직업보도에 현재도 기여하고 있는지를 문의한 결과, ○○○○연합은 (주)○○기획과는 아무런 관련이 없다고 회신하였다.
  7) 국방부(보안정책과)가 제출한 자료에 따르면, 국방부에서 승인한 가림간판은 총 69개소이며, 모두 제작업체로부터 기부채납을 받았고, 전체를 수의에 의한 방법으로 사용허가를 하였으며, 그 중 36개소(전체의 약 52%)를 피신청인 등 관리부대가 (주)○○기획으로부터 기부채납을 받고 사용허가를 하였다.
  8) 피신청인 및 신청인이 제출한 자료에 따르면, (주)○○기획은 피신청인들로부터 5개소의 가림간판에 대해 기부채납을 이유로 수의에 의한 방법으로 사용허가를 받았고, 피신청인들의 승인을 받지 않고 이를 다시 신청인에게 사용‧수익을 한 다음 지금까지 계약연장을 해오다가 2008. 9. 30. 계약이 만료되자 계약연장을 해주지 않았다. 그러나 (주)○○기획의 주장은 신청인에게 광고권을 대여(광고대행)한 것일 뿐 결코 사용‧수익을 한 것이 아니라고 주장하고 있다.
  나. 피신청인1이 관리하고 있는 ○○방벽(○○문) 가림간판
  1) 피신청인1이 제출한 자료에 따르면, ○○방벽(○○문) 가림간판(이하 ‘○○문 간판’이라 한다)은 제작업체인 (주)○○기획이 1988. 9. 19. 설치하여 피신청인1에게 기부 채납하였고, 피신청인1은 기부채납을 이유로 (주)○○기획에게 수의에 의한 방법으로 사용허가를 하였으며, (주)○○기획은 사용허가 갱신을 통해 계속 사용수익을 해왔으나, 신청인이 우리 위원회에 민원을 제기하자 피신청인1은 2009. 3. 31. (주)○○기획의 사용허가 기간이 만료되었지만 사용허가 갱신을 하지 않고 있다.
  2) 신청인이 제출한 자료에 따르면, (주)○○기획의 내부 문서인 ‘백간판 영업방안 검토보고’에는 백간판 현황에 ○○문 간판이 포함되어 있으며, 영업방안에 광고효과 미흡 및 어려운 경제 여건으로 인한 백간판에 대해 일괄 대행함으로써 수익 증대, 광고 간판에 대한 일체의 관리 및 제반 경비에 대해 대행사 부담 조건이라고 기재되어 있고, 그리고 통일로(○○문, ○○문) 광고간판 노후 및 사고 위험성 내재, 보수공사비 약 2,000만 원 소요 예상, ○○문의 경우 사고 다발지역으로서 전면 보수 요망상태, 통일로 광고간판 보수공사비(약 2,000만 원) 대행사 부담이라고 기재되어 있다. 이에 대하여 신청인은 2006. 5.경 신청인이 ○○문 간판을 완전히 철거한 후 다시 설치하고 광고주(○○ 고추장)를 유치하여 광고대행(승인을 받지 않은 사용‧수익이라고 주장)을 하였다고 하면서 ○○기업이 발행한 견적서 2매(공사명: ○○문 철거‧제작‧시공, 공사명: ○○문 실사 및 화공)와 무통장 입금 전표 사본을 제출하였다.
  3) 신청인과 (주)○○기획 간 2006. 4. 30. 및 2007. 7.에 체결한 ‘통일로 낙석 군사시설 가림간판 광고대행 계약서(○○문)’에 따르면, 계약기간은 각 1년(2006. 5. 1. ˜ 2007. 4. 30., 2007. 10. 1. ˜ 2008. 9. 30.), 광고대행료는 매월 50만 원, 「국유재산법」에 의한 사용료와 광고물 허가 수수료 규정에 의한 법정 수수료는 (주)○○기획이 납부하고, 보수공사 및 기타 광고간판 관리상

판단

• 가. 이 민원에 있어서는 (주)○○기획이 피신청인들로부터 ○○문 간판 및 고가낙석 간판(이하 ‘이 민원 간판’이라 한다)에 대한 사용허가를 받은 후 피신청인들의 승인을 받지 아니하고 신청인에게 사용・수익하게 한 것에 대해 피신청인들이 이 민원 간판의 사용허가(이하 ‘이 민원 사용허가’라 한다)를 취소 또는 철회했어야 하는지 여부가 문제된다 할 것이다.
  나. 행정재산의 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용・수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자인 경우에는 관리청의 승인을 받아 다른 사람에게 사용・수익하게 할 수 있다(「국유재산법」제30조 제2항). 한편 관리청은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 그 재산을 제30조 제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용・수익하게 한 경우에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다(「국유재산법」 제36조 제1항 제2호).
  다. 이 민원 간판은 피신청인들이 (주)○○기획으로부터 기부 받은 것으로 행정재산에 해당한다 할 것이고, 피신청인들은 이 민원 간판의 관리주체로서 관리청에 해당한다 할 것이다.
  라. 피신청인들은 이 민원 사용허가를 받은 (주)○○기획이 피신청인들의 승인을 받지 아니하고 신청인에게 이 민원 간판을 사용・수익하게 한 사실과 이를 이유로 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회할 수 있다는 것을 인정하면서도, 사용허가의 취소 또는 철회가 관리청의 재량행위임을 근거로 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하지 않을 것이며, 이러한 부작위가 위법 내지 부당하다고 할 수 없다고 주장하고 있다.
  마. 그러나 ①행정청의 재량행위라 하더라도 사실 오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈・남용한 것으로서 위법하게 된다는 점(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18125 판결 등), ②이러한 재량행위의 한계의 법리에 비추어 볼 때 적어도 피신청인들은, (주)○○기획이 피신청인들의 승인을 받지 아니하고 신청인에게 이 민원 간판을 사용・수익하게 하였음에도, 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하지 않거나 또는 않아야 할 합리적인 사유를 들 수 있어야 할 것인데, 이에 대한 언급 없이 단지 재량행위라는 이유만으로 자신들의 부작위가 정당하다고 주장하고 있는 점, ③(주)○○기획은 처음부터 이 민원 간판을 직접 사용하려는 의도 없이 오로지 광고대행이라는 수단을 이용하여 신청인을 비롯한 제3자에게 이를 사용・수익하게 하고, 이 제3자로부터 사용료를 받기 위하여 이 민원 사용허가를 받은 것으로 판단되고, 한편 이 사건 간판을 제3자로 하여금 사용하게 하기 위해 필수적으로 받아야 할 피신청인들의 승인을 받지 아니한 것은 중대하고 명백한 위법행위라 할 것이라는 점, ④이처럼 중대하고 명백한 위법행위가 있음에도 단지 재량행위라는 이유만으로 피신청인들과 같이 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하지 아니할 수 있다고 한다면, 원칙적으로 사용허가를 받은 자 이외 다른 사람에게 행정재산의 사용・수익을 금지하고, 극히 예외적으로 당해 행정재산이 기부채납된 경우에 한하여, 그것도 관리청의 승인을 받아야만 이러한 사용・수익을 허용하고 있는 현행 「국유재산법」상의 규정들은 형해화(形骸化) 될 우려가 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인들은 그 부작위를 정당화할만한 특별한 사정이 없는 한, 계약기간이 종료되기 전 이 민원 사용허가를 취소 또는 철회하였어야 할 것으로 판단된다.
  바. 현재 이 민원 사용허가는 그 허가기간이 만료된 후 갱신되지 않은 상태이나, 피신청인들의 태도로 보아 재차 이러한 상황이 발생한다 하더라도 피신청인들은 사용허가를 취소 또는 철회하지 않을 것으로 생각되고, 따라서 허가 기간이 종료되었지만 유사사례 재발방지를 위해 허가를 받은 자가 관리청의 승인을 받지 아니하고 다른 사람에게 사용・수익하게 한 것은 위법함을 확인하고, 나아가 신설되거나 재설치되는 군사시설 가림간판의 경우 공개경쟁입찰을 통해 제작업체를 선정하는 등 군사시설 가림간판 운영 시 관련 법령에 따라 적법하게 운영하는 것이 타당하다고 판단된다.

결론

• 그러므로 군사시설 가림간판의 운영상황을 조사하여 잘못된 관행을 개선해 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

처리결과

• 시정권고