국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

주문

• 피신청인이 전북 ○○군 ○○면 소재 ○○○ 관광지 내에 로컬푸드 스테이션을 조성․운영할 경우 신청인 등 관광지 내 수분양 상인들의 피해가 예상되는 만큼 로컬푸드 스테이션을 관광지 밖에 조성하거나, 부득이하게 관광지 내에 조성할 경우 수분양 상인들에 대한 피해대책을 마련하여 시행할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

신청원인

• 신청인은 전북 ○○군 ○○면 소재 ○○○ 관광지(이하 ‘이 민원 관광지’라 한다) 내에 음식점을 운영하고 있다. 피신청인의 이 민원 관광지 조성계획에 따라 피신청인이 분양한 상가에 입주하여 영업을 하고 있다. 그런데 최근 피신청인이 이 민원 관광지 내에 연면적 1,200여㎡ 규모로 농산물 판매장과 한식레스토랑을 겸한 로컬푸드 스테이션(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 건립하려고 한다. 피신청인이 대형 농축산물 판매장에 대형 한식레스토랑까지 겸한 이 민원 사업을 하게 되면 이곳에서 식당을 하고 있는 업소들의 큰 피해가 불가피하다. 이곳의 상가들은 대부분 영세한 상인들로, 피신청인이 이 민원 관광지를 분양할 때 단지 배치도까지 확정을 하여 분양을 하였으며, ｢관광진흥법｣을 적용받아 다른 용도로 변경을 전혀 못하고 영업을 하고 있는데, 느닷없이 피신청인이 지역경제를 활성화시킨다는 명목으로 화장실과 휴식공간, 화단 등을 없애고 이 민원 사업을 추진하는 것은 납득할 수 없으니 도와 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 사업은 ○○북도가 농산물의 단순 생산․판매 형태에서 탈피하여 생산-가공-체험 사업의 복합화를 통한 새로운 소득창출 모델을 모색하고자 추진한 ‘농식품 6차 산업화 공모사업’에 대상자로 선정되면서 추진하게 되었다. 이 민원 사업은 지역 생산자와 도시 소비자가 직접 만나는 도농상생프로그램으로, ○○시 인근 아파트 지역과 가까운 거리에 있어 연간 100만명의 방문객이 찾는 지리적 특성을 활용하기 위해 이 민원 관광지 내에 조성하게 되었다. 이 민원 사업이 추진되면 인근 도시지역 주부들, 민간단체, 지자체 공무원 등 관광지를 찾는 방문객이 늘어 지역경제와 상권 활성화에 기여할 것으로 보여 반드시 추진해야 할 사업이다.
  
  

사실관계

• 가. 전북에 소재한 ○○○은 1971. 12. 2. 전라북도 도립공원으로 지정되었다. 도립공원으로 지정된 면적은 김제 28.22㎢, 완주 10.87㎢, 전주 3.13㎢ 등 42.22㎢이다. 이후 전라북도 고시 제371호에 따라 1994. 12. 12. 관광지(14만 9,665㎡)로 지정되었다. 주요시설은 공공시설[도로 3,459m, 주차장 27,950㎡(870대 동시주차), 상수도 배수지 500㎡, 오수처리장 800㎡, 관리사무소 130㎡, 가로등 78등, 파고라 30곳, 고정식 공중화장실 3동]과 운동시설(다목적운동장 10,080㎡), 문화시설(도립미술관 20,955㎡)이 들어섰고, 민자시설로 상가 27필지를 분양하였다. 현재 상가 22개동은 건물이 완공되었고, 5개동은 미착공하였다. 관광지 조성기간은 1997. 6. 17. ~ 2000. 12. 6.이며, 2000. 12. 18. 준공되었다. 사업비는 ○○억○○○만원이 소요되었다. 2011년 현재 연간 방문인원은 94만 5천명이다.
  나. 피신청인은 2000년 이 민원 관광지 내 상가 등을 분양하였는데, 현재 31개 점포가 입주해 있으며, 11곳이 식당이다. 나머지는 슈퍼마켓, 등산장비 판매점 등 다양한 업종이 들어서 있다. 관광지 내에는 농산물직판장 1동이 있으나 현재는 운영을 하지 않고 있다. 피신청인이 이 민원 사업을 추진하기로 하자 이 관광지 내 22개 업소에서 반대 서명을 하였고, 20개 업소가 신청인에게 민원제기 내용에 대해 위임한다고 서명하여 우리 위원회에 제출하였다.
  다. 피신청인은 ‘전라북도 6차 산업화 공모사업’에 선정된 이 민원 사업을 이 민원 관광지 내에 조성할 계획이다. 전라북도가 농산물의 단순 생산․판매형태에서 탈피하여 ‘생산+가공+체험사업’의 복합화를 통한 농업의 새로운 소득 창출을 위해 ‘농식품 6차 산업화 사업’을 공모하였는데, ○○시 및 ○○시와 함께 피신청인의 이 민원 사업이 선정되었다. 피신청인은 이 민원 관광지 내에 지상 2층의 건물을 지어 1층에는 농산물판매장을 운영하고, 2층에는 한식레스토랑을 운영하여 생산․가공․체험활동을 함께 하도록 한다는 계획이다. 다수의 중소농이 생산한 농산물을 1층 직매장을 통해 도시 소비자에게 직거래함으로써 지역농가에게는 안정된 농업경영을 보장하고, 소비자에게는 건강한 밥상을 실현하도록 하며, 판매하고 남은 농산물을 이용하여 2층에서 한식레스토랑을 운영한다는 것이다. 사업기간은 2012 ~ 2013년이며, 도비와 군비를 ○○억 투자하고 ○억 원은 출자금으로 충당하여 군청과 농협 8개 기관이 참여하는 ○○회사 법인에서 운영할 계획이다. 이 민원 사업장은 전북 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○ 관광지 한 가운데에 위치해 있다. 주차장과 가까워 입지가 뛰어난데, 현재 있는 화장실과 휴식공간을 없애고 2층 건물을 지어 직매장 556㎡, 한식레스토랑 198㎡, 공중화장실 99㎡를 조성할 계획이다.
  라. 2012. 12. 13. ○○면사무소에서 진행된 실지조사에서 신청인은 “현재 관광지 내에는 11개 식당이 운영 중인데, 메뉴는 한우 등 고기도 있지만, 상당수가 청국장, 쌈밥, 쌈채 등을 판매하고 있다.”면서 “1층의 농산물판매점은 반대하지 않아도 2층의 식당은 절대 들어올 수 없다.”고 주장하였다. 신청인은 또 “이곳 상인들이 상가를 분양받아 10년 가까이 고생을 하며 겨우 터전을 마련하였다. 대부분이 소규모로 영업을 하는데 이제 와서 군청에서 60석 규모의 식당을 운영하며 기존의 고객을 나누어 먹자고 하는 것은 골목상권을 침범하는 대형마트와 다를 것이 없다.”고 반발했다. 또 다른 상인은 “우리 식당 면적이 200평으로, 이곳에서 제일 규모가 큰데, 군청에서 관광지 내에 식당을 내겠다고 했으면 아예 상가 분양을 받지 않았다. 그런데 우리 식당 앞에 대형 식당이, 그것도 상가를 분양한 군청에서 조성한다고 한다. 식당을 열려면 군청에서 분양한 상가를 다시 사가라.”고 반발하였다. 이 민원 관광지 내에서 ○○장어집을 운영하는 상인은 “바로 옆에 농산물판매장이 있다. 그 시설을 활용하면 되지, 그 곳은 문이 닫혀 있는데 그곳을 놔두고 멀쩡한 화장실을 철거하면서까지 제일 좋은 부지에 이 민원 사업 시설을 건립하려는 것을 납득할 수 없다.”고 말했다. 그는 또 “레스토랑은 절대 안 된다. 군청은 한식레스토랑에서 1인당 1만 5천원 상당의 한식을 판매하여 메뉴가 중복이 되지 않는다고 하는데 그렇지 않다. 우리는 장어를 1인분에 2만5천원에 판매한다. 그런데 손님이 없으니 6천 원짜리 다슬기탕도 판매하고 있다. 가뜩이나 어려운데 군청에서 상가를 분양해놓고 이제 와서 상인들에게 피해를 주려고 하니 납득이 가지 않는다.”고 했다. 이 민원 관광지 내 ○○연합회 회장은 “이 문제는 상가 주민들의 생존권과 관련이 있다. 지역 주민들에게 이익을 주는 것도 좋지만 상인들에게 피해를 주면서 하는 것은 바람직하지 않으며, 상인들에게 피해는 주지 않는 범위에서 했으면 한다.”고 주장했다. 슈퍼를 운영하는 상인은 “호떡, 어묵 등을 많이 파는데, 평일에는 거의 장사가 안 되고, 주말에만 장사가 된다. 임대해서 영업을 한지 10년이 되었다. 이제 어느 정도 정착된 것 같은데 이제 와서 군청에서 밥그릇을 뺏는 형태다. 관광지는 군청에서 분양을 했기 때문에 당초 분양 당시에는 이런 계획이 없었다. 관광지에서 하지 말고 관광지에서 1㎞정도 떨어진 면사무소 근처나 인근의 다른 곳에서 하면 반대하지 않는다.”고 했다.
  마. 이에 대해 피신청인은 “대체적으로 사업취지에 대해서는 공감을 하는 것 같다. 다만, 한식레스토랑에 대해서 우려를 하는데, 우리 군이 일부러 상인들을 어렵게 하기 위해서 하는 것이 아니다. ‘어떻게 하면 같이 살 수 있을까’하고 방법을 모색하다 이 민원 사업을 하게 되었다. 이 민원 관광지 상인들은 평일에는 적자이고 주말에는 장사가 잘되는 편이다. 지역경제가 활성화되려면 찾는 사람이 많아야 하는데, 이 민원 사업을 하면 평일에도 손님을 유인할 수 있다. 농산물직매장에서 농산물을 직거래하기 때문에 저렴한 가격에 상인들에게 공급될 수 있어 장점도 있다. 또한, 우리 지역 농산물을 쓴다는 ‘식당인증제’를 하면 일반 소비자에게 어필할 수 있어 손님유입도 될 수 있다. 아울러, 평일에 외지에서 벤치마킹하기 위해 오는 사람들은 군청에서 설립하는 식당에서 식사를 하지 않고 일반 상가에서 식사를 하도록 하는 등 대안을 마련하고, 쿠폰제도 운영하는 등 상인들을 위해서도 노력하겠다.“고 말했다.
  바. 한편, 이 민원 관광지는 ｢관광진흥법｣에 따라 피신청인이 조성계획을 작성하여 전라북도지사의 승인을 받아 확정하고, 조성계획을 변경할 때도 경미한 사안을 제외하고는 같은 절차를 밟도록 되어 있어 사실상 신청인 등이 분양받은 시설의 용도를 변경하는 것은 불가능한 실정이다. 분양 당시에도 용도를 확정하여 배치도면대로 분양을 하였는데, 상가 22필지, 토속음식점 2필지, 여관 1필지, 농산물직판장 1필지, 공립미술관 1필지 등을 조성하였다. 이후 피신청인은 7회에 걸쳐 조성계획을 변경하였다. 이 민원 사업과 관련하여서도 기존의 화장실과 휴식공간 등 공공편익시설지구를 상가시설지구로 변경하는 절차를 진행하였다.
  
  

판단

• 가. ｢관광진흥법｣ 제54조 제1항은 “관광지등을 관할하는 시장？군수？구청장은 조성계획을 작성하여 시？도지사의 승인을 받아야 한다. 이를 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.“라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제47조 제1항은 ”법 제54조제1항 후단에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 1. 관광시설계획면적의 100분의 20 이내의 변경. 2. 관광시설계획 중 시설지구별 토지이용계획면적(조성계획의 변경승인을 받은 경우에는 그 변경승인을 받은 토지이용계획면적을 말한다)의 100분의 30 이내의 변경(시설지구별 토지이용계획면적이 2천200제곱미터 미만인 경우에는 660제곱미터 이내의 변경). 3. 관광시설계획 중 시설지구별 건축 연면적(조성계획의 변경승인을 받은 경우에는 그 변경승인을 받은 건축 연면적을 말한다)의 100분의 30 이내의 변경(시설지구별 건축 연면적이 2천200제곱미터 미만인 경우에는 660제곱미터 이내의 변경)“이라고 규정하고 있다. 또한 「행정절차법」제4조 제1항은 ”행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다.“라고 규정하고 있다.
  
  나. 이 민원 관광지 내에 이 민원 사업을 추진하면 막대한 피해가 우려되니 대책을 세워달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인이 추진하는 이 민원 사업은 지역주민들의 소득증대를 위해 검토된 사업인 점, 이로 인해 ○○군 지역 주민들의 농산물 판매와 유통에 도움이 될 것으로 판단되는 점, 이 민원 사업은 관광지 조성계획의 경미한 사항 변경에 해당하여 ｢관광진흥법｣상 전라북도지사 등의 승인 없이 추진이 가능한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 민원 사업을 시행하는 피신청인의 행위가 위법․부당하다고 판단되지는 않는다. 다만, 신청인 등이 입주하여 영업 중인 이 민원 관광지의 상업시설용지 등은 피신청인이 직접 분양을 하였고, 신청인 등 수분양 상인들은 피신청인의 단지 배치계획 등을 신뢰하여 상가분양을 받은 점, 이 민원 관광지 ‘용지매매계약서’ 등을 볼 때 신청인 등이 이 민원 관광지 내에서 피신청인이 추가로 직접 대규모 동종 업종(식당)의 영업을 실시할 것이라고 예상하기는 어려웠을 것으로 보이는 점, ｢관광진흥법｣상 관광지에 대한 시설변경은 절차가 까다로워 신청인 등이 자력으로 영업장에 대한 용도변경이 가능하지 않은 점, 그럼에도 피신청인이 법상 권한을 근거로 스스로 배치계획을 변경하여 직접 대규모 동종 업종(식당)의 영업을 실시하는 것은 신의성실의 원칙상 적절하지 않다고 보이는 점, 피신청인이 이 민원 사업을 추진하여 운영하는 경우 신청인 등에게 영업손실의 발생이 예상되는 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인에게 이 민원 사업을 관광지 밖에 조성하거나, 불가피하게 관광지 내에 조성하는 경우 신청인 등에 대한 피해 대책을 마련할 필요가 있다고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 이 민원 사업에 대한 적절한 조치를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  
  

처리결과

• 의견표명