국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 잘못된 근거를 토대로 인근 시설이 문화재로 지정되어 주변 주민들이 재산권행사에 어려움을 겪고 있으니 문화재 지정을 취소해 달라는 요구에 대해 문화재 지정의 절차적 하자가 있고 주민들의 의견이 어느 정도 타당하니 객관적으로 문화재의 가치가 있는지 여부를 검증하여 문화재 해제여부를 결정하도록 유도
  

결정요지

참조법령

• ｢○○도 지정문화재 보호 조례｣ 등
  

주문

• 피신청인에게 ○○도 지정 민속자료에 대해 주민추천 전문가 등이 참여하는 객관적인 조사를 실시한 후 가치평가를 통해 지정 해제 여부를 검토할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 신청취지 주문과 같다.
  

신청원인

• ○○도 민속자료 제1호(1가옥), 제2호(2가옥), 제3호(3가옥) 등 도지정 문화재(이하 ʻ이 민원 문화재ʼ라 한다)가 조작된 근거로 지정되었다. 건축물의 내력이 조작되었고, 이 과정에 주민 동의서가 날조되었으며, 주민들에게 제대로 고지도 하지 않았다. 부적절한 서류와 건축물 내력에 대한 정확한 검증 없이 지정된 이 민원 문화재로 인해 주민들이 재산권 행사에 어려움을 겪고 있으니 이 민원 문화재의 지정을 해제해 달라.
  

피신청인의 주장

• 우리 도가 지정한 이 민원 문화재는 건물 소유주의 신청으로 관계 전문가 현지조사, 우리 도 문화재위원회 심의, 문화재 지정예고, 의결 등 적법한 절차에 따라 지정되었다. 문화재 지정 이후 주민들이 해제를 주장하고 있으나 우리 도 조례에는 지정해제 요건을 ʻ가치를 상실하였거나 가치평가를 통해 지정을 해제할 필요성이 있는 경우ʼ로 엄격히 제한하고 있어 주민들의 민원을 이유로 해제할 수는 없다. 또한 주민들의 재산권 행사에 어려움을 주지 않기 위해 문화재 현상변경 허용기준안 설정과정에서 실질적으로 문화재로 인해 재산권 행사의 불이익을 겪지 않도록 최대한 조치하였다. 향후 주민들에게 문화재 지정에 따른 실질적인 피해가 없다는 점을 적극 설득해 나가겠다.
  

사실관계

• 가. 피신청인은 2008. 8. 26. 이 민원 문화재에 대한 문화재 지정 신청이 **군을 통해 접수되자 관계전문가 현지조사 등을 통해 1가옥은 2009. 5. 11. 지정예고에 이어 2009. 10. 20. 각각 ○○도 민속자료 제2호(2가옥), 제3호(3가옥)로 지정하였다. 이 민원 문화재가 있는 마을에는 121가구 273명이 거주한다.
  
  나. ○○도 공고 제2009-297호(2009. 5. 11.)에는, 1가옥에 대해 ʻʻ○리는 ○○씨 집성촌으로 주변에는 재실이 있으며, 지정건물과 맞대어 1가옥이 있고, 건립연대는 정확하지 않으나 1900년대 초 지었다고 전해지며 안채, 사랑채, 곳간채, 담장 등의 건물구조와 양식 등은 전통 건축 양식을 충실히 따랐으며, 비교적 원형이 잘 남아 있고, 관리 또한 잘 되어 20세기초 전통가옥을 이해할 수 있는 학술자료ʼʼ라고 설명하고 있고, 2가옥에 대해서는 ʻʻ지정건물과 맞대어 1가옥이 있고, 건립연대는 정확하지 않으나 1900년대 초 2가옥주가 지었다고 전해지며, 안채 등 건축물과 담장은 전통적인 배치와 건축양식을 충실히 따랐으며, 비교적 원형이 잘 남아 있고, 관리 또한 잘 되어 20세기 초 전통가옥을 이해할 수 있는 학술자료ʼʼ라고 문화재 지정 이유를 들고 있다. 또한, ○○도 고시 제2010-440호(2010. 12. 30.)에는, 3가옥에 대해 ʻʻ19세기말 지었다고 전해지며, 정면 5칸, 측면 2칸의 안채와, 정면 7칸, 측면 2칸의 사랑채 사이에 우진각 지붕으로 된 문간채가 끼워져 있어 전체적으로 'ㄷ'자형의 배치를 이루고 있다. 고택입구 쪽에 위치하고 있는 사랑채는 정면 7칸 중 우측 2칸에 고택 앞을 조망할 수 있도록 높게 올린 누마루를 만들고 그 옆 2칸에 사랑방을 만들었으며 사랑방 옆에는 다시 1칸의 마루방을 들였는데 이들 방에는 반칸씩의 툇마루가 달려 있다. 사랑채 좌측면에 중도리와 종량사이에 45도 방향으로 강다리라고 부르는 독특한 부재를 걸쳐 결구하여 추녀를 받치도록 한 구조가 특이한 구조를 이루고 있으며 규모가 크고 전통 목조건축양식상 그 원형을 잘 유지하고 있다.ʼʼ라고 기재하고 있다.
  
  다. 이와 관련, 신청인들은 ʻʻ이 민원 문화재의 소유자들이 민박집 수리를 빙자하여 주민들이 문화재 지정에 동의하는 것처럼 허위로 동의서를 받아 제출하였고, 일부 서명은 허위이며, 서명을 한 사람 중에는 이 지역 주민이 아닌 타 지역 주민이 서명을 하는 등 동의서가 조작되었다.ʼʼ고 주장하였다. 또한, ʻʻ문화재 지정을 하면서 주민들에게 알리지 않았고, 문화재로 지정되면 재산권 행사에 어려움이 있다는 사실도 공지하지 않았다. 뿐만 아니라, 이 민원 문화재의 와송정과 노마루의 유래 등이 조작되었고, 일부 건물은 기와지붕 → 함석지붕 → 기와지붕 등으로 변경되어 문화재로서의 가치를 상실하였고, 또 다른 건물은 다른 곳에서 헐어와 새로 짓는 등 문화재로서의 가치가 없는데도 정확한 검증 없이 문화재 지정이 되었다.ʼʼ고 주장하였다. 따라서 문화재 지정을 해제하거나, 해제가 불가능하다면 토지이용확인서에 ʻ문화재보존영향 검토대상구역ʼ이란 문구를 삭제해 달라고 요구하였다.
  
  라. 이처럼 문화재 지정에 대한 주민들의 반발이 거세자 이 민원 문화재 소유주는 2012. 1. ʻʻ문화재 지정으로 지역주민들이 재산상 손해가 발생한다며 심하게 반대하여 누대 살아온 이웃사람들과 우의가 훼손될 우려가 있어 민속자료 지정 해제를 요청한다.ʼʼ는 문화재 해제 신청서를 **군을 통해 피신청인에게 제출하였다.
  
  마. 이에 대해 피신청인은 ʻʻ이 민원 문화재는 건물 소유주의 신청 → 관계전문가 현지조사 → ○○도 문화재위원회 심의・의결 → 문화재 지정 예고(30일간)→ 고시 등 정해진 절차에 따라 지정되었다. 문화재 지정예고 및 고시를 하면서 관보(도보)에 게재했으나 주민의견청취나 공청회 등의 절차를 거치지 않았다. 하지만, 주민들이 주장하는 주민동의서는 없었다.ʼʼ고 밝혔다.
  
  바. 하지만, **군은 피신청인과 다른 견해를 보였다. **군은 우리 위원회에 제출한 자료에서 ʻʻ2006. 2. 주민 67명이 피신청인에게 문화재 지정 탄원서를 제출하여, 2006. 2. 17. 피신청인이 **군에 ʻ문화재로 지정하여 보존・관리할 만한 가치가 있는지 현지조사 및 검토 후 지정가치가 있다고 판단될 경우 관계전문가의 의견서 등 관련 자료를 갖추어 문화재 지정 신청을 하기 바란다.ʼ고 회신하였고, 2006. 2. 19. **군에서 가옥주에게 ʻ관련 자료를 갖추어 **군에 문화재 지정을 신청하면 검토 후 ○○도에 신청서를 전달하겠다.ʼ고 회신하였다.
  사. 한편, 이 민원 문화재 지정 신청시 건물소유자들은 당시 ** 문화원장・향토사 연구회장이 날인한 ʻ고택 보존에 대한 견해ʼ와 문화재청이 해당 건물에 대해 조사한 ʼ2006년도 미지정 건조물문화재 조사보고서ʼ를 첨부하였다. 하지만 ʻ고택 보존에 대한 견해ʼ에 날인한 당시 향토사 연구회장(전 **문화원장)은 2012. 5. 9. 우리 위원회 실지조사에서 ʻʻ문화재 지정을 신청하려고 하니 도장을 찍어달라고 해 찍어주었을 뿐 나는 잘 모른다.ʼʼ고 말했다.
  
  아. 한편, 이 민원 문화재는 문화재 지정을 전후하여 정부로부터 예산을 지원받아 건물을 보수하였다. 1가옥은 2005년 고택관광화사업으로 기금 4,000만원, 도비 1,200만원, 군비 1,200만원, 자부담 1,600만원을 들여 방과 부엌, 지붕을 보수하였고, 문화재로 지정된 이후 2011년도에 안채 지붕 보수와 담장설치를 위해 2,200만원을 지원받았다. 또 2가옥은 2007년 기금 4,700만원과 지방비 2,820만원, 자부담 1,880만원을 들여 안채와 사랑채, 지붕을 보수하였고, 문화재로 지정된 이후인 2011년에는 안채 지붕과 사랑채 담장 보수를 위해 사업비 1억 2,800만원을 정부예산으로 지원받았다. 3가옥도 2007년 기금 4,700만원과 지방비 2,820만원, 자부담 1,880만원을 들여 안채와 사랑채, 지붕을 보수하였다.
  
  자. 반면, 신청인들은 이 민원 문화재 지정으로 재산권 행사에 어려움을 겪게 된다는 사실을 뒤늦게 알았다. 피신청인 조례에 도지정문화재 및 문화재자료로 지정되면 지정고시가 있는 날부터 1년 안에 각종 행위를 제한하는 현상변경기준을 마련하도록 되어 있어 피신청인이 세부적인 내용을 담는 과정에 알려진 것이다. 피신청인은 2011. 1. **군에 현상변경 허용기준 마련사업 보조결정을 하였고, 이에 **군은 2011. 2. 21. 현상변경 허용기준 마련을 위한 용역에 착수하였으며, 2011. 7. 15.에는 **군이 현상변경 처리기준(안)을 검토하였고, 이 과정에서 주민들에게 현상변경 기준마련으로 재산권 침해가 예상된다는 사실이 알려졌다.
  차. 한편, 피신청인과 **군은 이 민원 문화재에 대한 현상변경 처리기준을 마련하면서 문화재로부터 300m까지 문화재영향검토구역으로 지정하고 1~7구역까지 세부적으로 처리기준을 마련하였으나 주민들의 반발이 거세자 문화재로부터 반경 300m를 문화재영향검토구역으로 설정하되, 처리기준은 2~6구역은 제외한 채 해당 문화재는 1구역으로, 나머지는 7구역으로 지정했다. 피신청인은 ʻʻ이에 따라 1구역은 기존범위내 개축, 증축만 허용되고, 7구역은 문화재로 인한 추가 규제는 없으며, 기존에 적용되던 시・군 도시계획 조례 및 관련 법률만 적용되기 때문에 실질적인 피해나 추가 규제는 없다.ʼʼ고 강조한다. 하지만, 신청인들은 ʻʻ추가 규제가 없다 하더라도 토지이용계획확인서에 ʻ문화재보존영향 검토대상구역ʼ이라고 명시되어 토지가격 하락 등 재산가치가 상대적으로

판단

• 가. ｢○○도 지정문화재 보호 조례｣ 제2조 제1항은 ʻʻ이 조례에서 ʻ○○도 지정문화재ʼ란 ○○도에 있는 문화재로서 국가지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 중 인위적・자연적으로 형성된 향토유산으로서 역사적・예술적・학술적・경관적 가치가 크며 향토문화 보존에 필요하다고 인정하여 ○○ 지사가 지정한 문화재를 말하며 그 유형은 다음 각 호와 같다. 4. 민속자료 : 의식주・생업・신앙・연중행사 등에 관한 풍속・관습과 이에 사용되는 의복・기구・가옥 등으로서 국민생활의 변화를 이해하는데 반드시 필요한 것 중 향토문화 보존에 필요한 것ʼʼ이라고, 제2항은 ʻʻ이 조례에서 ʻ문화재자료ʼ란 도지사가 국가지정문화재 및 도지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 중 향토문화 보존에 필요하다고 인정하는 것을 말한다.ʼʼ라고 규정하고 있다. 또한 같은 조례 제15조 제1항은 ʻʻ도지정문화재의 지정은 도지사가 제2조 제1항의 문화재를 위원회의 심의를 거쳐 지정한다.ʼʼ라고 규정하고 있고, 같은 조례 제19조 제1항은 ʻʻ도지사는 제15조 및 제21조에 따라 지정한 문화재가 도지정문화재 및 문화재자료로서의 가치를 상실하거나 가치평가를 통해 지정을 해제할 필요성이 있는 때에는 위원회의 심의를 거쳐 그 지정을 해제할 수 있다.ʼʼ라고 규정하고 있다. 또한 같은 조례 시행규칙 제4조 제3항은 ʻʻ도지사는 제 2항의 규정에 의한 조사보고서를 검토하여 당해 문화재가 도지정문화재로 지정할 가치가 있다고 판단될 경우에는 문화재위원회의 심의 전에 그 심의할 내용을 도보에 30일 이상 예고하여야 한다.ʼʼ라고, 제4항은 ʻʻ문화재위원회는 제2항의 규정에 의한 조사보고서와 제3항의 규정에 의한 예고결과를 참고하여 지정여부를 심의하여야 한다.ʼʼ라고 규정하고 있다.
  
  나. 조작된 자료에 근거해 지정된 이 민원 문화재로 인해 재산권 행사에 제약을 받고 있으니 이 민원 문화재 지정을 해제하여 달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인이 문화재 보존의 필요성을 고려해 관계전문가 현지조사와 전문가로 구성된 문화재위원회 의결 및 문화재 지정예고, 문화재 지정 고시 등 정해진 절차를 거쳐 이 민원 문화재를 도 지정 문화재로 지정한 사실은 인정된다. 그러나, 이 마을에 수십년간 거주한 신청인들이 조작된 내용에 의거해 이 민원 문화재가 지정되었다고 주장하고 있고, 이 주장이 상당히 구체적인 점, 이 민원 문화재 신청과 관련하여 견해를 밝힌 향토사 연구회장이 잘 모르는 상태에서 견해서에 날인하였다고 인정하는 점, 피신청인과 **군이 문화재 지정에 대해 주민들이 동의하였다는 이유로 문화재 지정과정에서 주민설명회를 개최하지 않았으나 주민들은 정작 동의서가 조작되었다고 주장하고 있는 점, 문화재 지정 당시 피신청인 조례에는 ʻ당해 문화재가 도지정문화재로 지정할 가치가 있다고 판단될 경우에는 문화재위원회의 심의 전에 그 심의할 내용을 도보에 30일 이상 예고하고, 예고결과를 참고하여 지정여부를 심의하여야 한다.ʼ고 규정하고 있음에도 피신청인은 문화재위원회 의결을 먼저 거치고 지정예고 및 고시를 하여 절차상에 문제가 있다고 보여지는 점, 이로 인해 주민들이 재산권 행사에 어려움을 겪고 주민 갈등이 심각한 점, 피신청인 조례에 ʻ가치를 상실하거나 가치평가를 통해 지정을 해제할 필요성이 있는 때는 해제할 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인들이 추천한 전문가 등이 참여하여 이 민원 문화재에 대한 객관적인 조사를 실시한 후 가치평가를 통해 지정 해제 여부를 검토하는 것이 타당하다고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 이 민원 문화재의 해제를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  
  

처리결과

• 의견표명