국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 가. 사인이 ｢사도법｣에 따라 도로 개설을 허가받아 개설한 후 그 도로 편입토지 일체를 행정기관에 기부채납한 행정재산이 ｢사도법｣ 취지상 사도라고 볼 수 있는지 여부
  
  나. 기부채납된 행정재산에 대해 별도의 계약체결 행위없이 사도개설허가 및 준공허가시 허가조건을 통해 도로 개설업자에게 계속 시설물을 관리하도록 권한을 부여한 피신청인의 행정행위가 타당한지 여부
  

결정요지

참조법령

• ｢사도법｣ 제2조(정의) 내지 제5조(사도의 관리), 같은 법 시행령 제2조(개설허가 신청), ｢지방재정법｣ 제75조(기부채납), 같은 법 제82조(행정재산 및 보존재산의 관리 및 처분), 같은 법 시행령 제83조(기부재산의 사용수익허가), ｢지방자치법｣ 제104조(사무의 위임 등), ｢농어촌도로 정비법｣ 제2조(농어촌도로의 정의), 같은 법 제9조(도로의 노선 지정)
  

주문

• 가. 피신청인에게 신청인의 경기 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○에 대한 개발행위허가 신청과 관련하여 피신청인의 2012. 5. 22.자 보완 요구 사항 중 ʻ도로사용 동의서 제출ʼ 조건을 취소할 것을 시정권고한다.
  
  나. 피신청인에게 현재 ｢사도법｣에 따라 ○○골프장에서 관리하고 있는 같은 리 산 ○○ 등 도로 0.5km 구간에 대해 ｢농어촌도로 정비법｣에 따라 법정도로로 지정・관리할 것을 의견표명한다.
  
  

신청취지

• 신청취지 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인은 경기 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○ 외 1필지(이하 ʻ이 민원 토지ʼ라 한다)에 물류창고를 건축하기 위해 개발행위허가를 신청하였는데, 피신청인은 이 도로가 ○○골프장에서 골프장 진출입로(이하 ʻ이 민원 도로ʼ라 한다)로 개설한 사도이기 때문에 ○○골프장의 사용동의를 받아야 한다고 하지만 이 민원 도로는 기부채납된 행정재산이기 때문에 사용동의 요구는 부당하니 이를 취소해 주고, 이 민원 도로를 법정도로로 지정하여 근원적으로 해소해 달라.
  
  

피신청인의 주장

• 이 민원 도로는 ○○골프장이 골프장 진출입을 위한 사도로 설치하여 사도개설(변경) 허가된 도로이고, 사도개설(변경) 허가시 ○○골프장에게 사도를 관리토록 조건을 부여하여 ○○골프장이 도로를 관리하고 있기 때문에 신청인처럼 특정 목적으로 이 민원 도로를 이용하고자 할 경우는 ｢사도법｣ 취지와 사도개설 허가조건에 따라 ○○골프장의 사용 동의가 있어야 하며, 이 민원 도로를 농어촌도로로 연장 지정하여 관리하려 했으나 승인기관인 경기도가 농어촌도로로의 노선 연장이 불합리하다는 의견으로 재검토를 통지하였기에 이 민원 도로를 농어촌도로로 변경하기 어렵다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 도로는 1996. 9. 5. ○○골프장이 골프장 진출입로 개설을 위해 피신청인으로부터 사도설치허가【허가조건 : 도로공사에 편입된 사유지와 국공유지는 매입 후 준공 신청 전에 무상귀속, 본 도로는 ｢사도법｣ 규정에 의거 귀하가 관리하여야 함 등】를 받아 경기 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○ 외 98필지에 개설한 길이 2.4km, 폭 8.0m, 2차선 도로로, 피신청인은 2001. 10. 29. 사도개설허가 준공을 하였으며, 피신청인의 사도개설허가 조건에 따라 ○○골프장이 이 민원 도로를 관리하고 있으며, ○○골프장은 도로 개설을 위해 매입한 전체 토지를 2001년 준공 시점에 피신청인에게 기부하여 이 민원 도로는 피신청인 소유의 행정재산이다.
  
  나. 피신청인은 1996. 10. 11. 이 민원 도로 중 1km 구간에 대해 농어촌도로 기본계획 고시에 따라 리도 ○○호선(○○시 ○○면 소재○○1선)으로 최초 지정하였고, 2005. 9. 20. 농어촌도로 기본계획(변경) 고시에 의거 리도 ○○호선이 1.9km로 연장되면서 ○○골프장의 도로 관리구간은 0.5km로 축소되었으며, 피신청인은 2012. 2. 2. 경기도에 농어촌도로 기본계획(변경) 승인 요구시 나머지 0.5km 구간에 대해 리도 ○○호선에 포함시켜 2.4km로 노선을 연장하여 신청하였으나 경기도는 3. 15. ʻ○○읍 리도 ○○호선 중 0.5km 연장 구간은 골프장 진입로를, 농어촌도로로 유지관리하기 위하여 노선을 연장하는 것은 불합리하므로 ｢농어촌도로 정비법｣ 제6조 규정에 의한 타당성 등 고려사항을 검토하여 의견을 제출ʼ해 주도록 통지하면서 리도 ○○호선 연장 승인을 보류하였다. 피신청인은 2005. 9. 20.과 2012. 2. 2. 리도 ○○호선 노선 연장 추진시 이해관계자인 ○○골프장과 사전 협의하지 않았다.
  
  다. 피신청인은 3. 23. 경기도에 ○○골프장과 협의가 완료되면 별도로 조치계획을 제출할 계획임을 통보하였고, ○○골프장은 피신청인의 4. 25.자 의견 문의에 대하여 '대상도로는 골프장 고객과 직원 등이 수시로 통행하고 있으며, 농어촌도로로 편입된다 하더라도 실제 농사를 위한 농기계 진출입이 어렵고, 내리막 곡선도로라서 교통사고 위험이 높은 지역이기에 농어촌도로로의 사용에 부적합할 것ʼ이라고 답변하였다.
  
  라. 신청인은 이 민원 토지에 물류창고를 건축하기 위해 이 민원 도로를 진출입로로 이용하는 것으로 계획하여 2012. 4. 23. 피신청인에게 개발행위허가를 신청하였으나 피신청인은 5. 21. 신청인에게 ○○골프장의 ʻ도로사용 동의서ʼ를 제출하도록 보완 요구하였고, ○○골프장은 신청인의 도로 사용에 동의해 주지 않고 있다.
  
  마. 이 민원 도로 0.5km 구간과 연접해 이 민원 토지 소유자인 ○○ 외 4명과 10필지 정도의 사유지가 있으며, 골프장 진행 방향 기준 오른편에는 이 민원 도로에서 연결되는 마을안길이 있고 마을안길 양쪽으로 숙박업소 팬션 1곳, 주택 1채, 가건물 및 농경지가 있다.
  

판단

• 가. ｢사도법｣ 제2조는 ʻʻ사도라 함은 ｢도로법｣ 제2조제1항제1호의 규정에 의한 도로나 도로법의 준용을 받는 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다.ʼʼ라고 규정하고 있고, 같은 법 제4조는 ʻʻ사도를 개설하고자 하는 자는 미리 관할시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 사도를 개축, 증축 또는 변경하고자 할 때에도 또한 같다.ʼʼ라고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조는 ʻʻ사도는 설치한 자가 이를 관리한다.ʼʼ라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조 제1항은 ʻʻ사도법 제4조의 규정에 의하여 사도의 개설에 관한 허가를 받고자 하는 자는 착공연월일・준공연월일・공사방법 및 공사예산 등의 내용이 포함된 허가신청서를 다음 각호(1. 계획도면, 2. 타인의 소유에 속하는 토지를 사용하고자 할 때에는 그 권한을 증명하는 서류)의 도면 및 서류를 첨부하여 관할 시장 또는 군수에게 제출하여야 한다. 사도의 개축・증축 또는 변경을 하고자 할 때에도 또한 같다.ʼʼ라고 규정하고 있으며, ｢지방재정법｣ (2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제75조 제1항은 ʻʻ공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납한다.ʼʼ라고 규정하고 있고, 같은 법 제82조 제1항은 ʻʻ행정재산 및 보존재산은 이를 대부・매각・교환・양여・신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정할 수 없다.ʼʼ라고, 제3항은 ʻʻ제1항의 규정에 위배되는 행위는 이를 무효로 한다.ʼʼ라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제83조는 ʻʻ행정재산으로 할 목적으로 기부를 채납한 공유재산은 그 용도에 직접 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 기부자 또는 그 상속인 기타 당해 재산에 관한 권리를 승계한 자에게 사용・수익을 허가할 수 있다.ʼʼ라고 규정하고 있고, ｢지방자치법｣ 제104조 제3항은 ʻʻ지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사・검사・검정・관리업무 등 주민의 권리・의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인・단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.ʼʼ라고 규정하고 있다.
  
  나. 이 민원 도로가 ｢사도법｣ 상 사도로 허가되었기에 사도라는 피신청인의 주장에 대해 살펴보면, ｢사도법｣에 따른 사도는 ｢도로법｣ 의 규정에 의한 도로나 ｢도로법｣ 의 준용을 받는 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말하고, 사도를 개설하고자 하는 자는 관할시장, 군수의 허가를 받아야 하며, 개설허가시 타인의 소유에 속하는 토지를 사용하고자 할 때에는 그 권한을 증명하는 서류를 제출하도록 하고 있고, 사도 설치자는 토지소유권 및 점유권에 기해 통행의 제한 또는 금지할 수 없고, 사도의 구조보전 또는 통행상의 위험방지를 위해 시장 또는 군수의 허가를 받아서만 통행제한을 할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 ｢사도법｣ 의 규정을 종합해 보면 사도는 국가나 지방자치단체가 아닌 사인이 자신의 토지의 효용증진 뿐 아니라 직접 공중의 통행에 제공할 목적으로 사인의 토지 위에 설치한 도로이므로 비록 이 민원 도로 중 일부(0.5km)가 ｢도로법｣이나 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢농어촌도로 정비법｣ 등에 따라 도로로 지정되지 않았다고 하더라도 피신청인에게 기부채납되어 행정재산으로 전환된 이 민원 도로를 ｢사도법｣ 상 사도라고 볼 수는 없다 할 것이다.
  
  다. 그리고 사도허가시 도로 개설자인 ○○골프장에게 이 민원 도로를 관리하도록 조건을 부여했고 ○○골프장이 현재까지 관리하고 있기 때문에 ○○골프장의 사용 동의가 필요하다는 피신청인의 주장에 대해 살펴보면, 만약 피신청인의 조건 부여 행위가 사도개설 후 기부한 자에게 다시 사도 설치자가 가지는 모든 ｢사도법｣ 상의 권한을 부여하여 도로를 관리하도록 한 것이라면 행정재산의 관리권한을 사인에게 위탁한 것이 되는데, ｢지방재정법｣ 이나 ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 등에는 주민의 공물 사용에 영향을 미치는 행정재산을 사인에게 위탁할 수 있는 근거 규정이 없고, ｢지방자치법｣ 제104조 제3항은 주민의 권리 의무와 직접 관련되는 사무를 민간에게 위탁할 수 없도록 명문화하고 있으며, ｢지방재정법｣ 입법 취지가 행정재산에 대하여는 사권 설정을 금지하고 법령에서 정하는 절차를 거쳐 사용・수익을 허가하도록 하여 행정재산을 보호하고 그 유지 보존 및 운용 등의 적정을 기하고자 하는데 있는 점 등을 고려할 때, ○○골프장에게 행정재산 관리권한을 부여한 피신청인의 행정행위는 위법이 되므로 ʻ ｢사도법｣ 규정에 따라 관리ʼ라는 조건은 사도 개설자인 ○○골프장에게 ｢사도법｣ 상의 사용・관리권한을 부여한 것이 아니라 행정보조자로서 사실상의 도로 유지・점검・보수 의무를 부과한 부담으로 해석함이 타당할 것인바, 신청인의 개발행위허가 신청에 대해 신청인에게 이 민원 도로를 진출입로로 사용할 계획이면 사도 개설자인 ○○골프장의 동의를 받아야 한다는 조건을 부과한 피신청인의 행위는 위법・부당하다 할 것이다.
  
  라. 한편, 이 민원 도로를 법정도로로 지정해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 이 민원 도로가 ｢도로법｣ 등 규정에 따라 8M 폭, 2차선으로 설치되어 도로로서의 물리적 형태를 갖추고 있고 현 상태가 양호하여 법정도로로 지정되더라도 추가 정비사업이 불필요하고, 이 도로를 ｢공유재산 및 물품 관리법｣에 의한 행정재산으로만 관리하는데 한계가 있으며, 현재처럼 ○○골프장에게 도로의 유지관리 의무를 계속 부과하기 어렵고, 이 민원 도로는 골프장 출입자 뿐 아니라 인근 사유지와 주택, 농경지, 숙박업소(팬션) 등을 출입하는 일반인이 함께 이용하고 있어 농촌지역 주민의 교통 편익과 생산・유통활동 등에 공용되는 공로로 볼 수 있어 ｢농어촌도로 정비법｣ 상의 농어촌도로 정의에 부합한 점, 이 민원 도로는 2001. 10. 29. 준공 후 2차례에 걸쳐 농어촌도로 기본계획(변경)에 따라 2.4km 중 1.9km가 농어촌도로(리도 ○○호선)로 지정・관리되고 있는 점 등을 고려할 때 이 민원 도로를 ｢농어촌도로 정비법｣에 따라 법정도로로 지정하여 관리하는 것이 바람직하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 도로에 대한 사용 동의서 제출 조건의 취소를 구하는 신청인의 신청은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 이 민원 도로의 법정도로 지정을 구하는 신청인의 신청은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 같은 법 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고