국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 피신청인이 당초 한 필지의 시유지 위에 건축된 무허가 건물들에 대하여 주민들의 매각 건의를 받아 건물의 점유 현황대로 분할 측량하여 매각하고, 해당 토지위의 건축물에 대해 사용승인을 한 후, 25년이 지난 시점에서 건축물의 점유를 무단점유로 보아 변상금을 부과하는 것은 부당하다는 결정
  

결정요지

참조법령

• ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제81조(변상금의 징수), ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제81조(변상금), 대법원 1993. 2. 23. 선고 92누18412, 판결
  

주문

• 피신청인에게 신청인 외 5인 공유인 서울 ○○구 ○○동 158-31 대 261㎡소재 건축물이 구유지인 같은 동 158-27 도로 279㎡ 중 31㎡를 점유하였다는 이유로 행한 변상금 부과 처분을 취소하고 기 납부한 변상금을 환급할 것을 시정권고
  
  

신청취지

• 신청취지 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인이 거주하는 서울 ○○구 ○○동 158-2 일대는 2009. 7. 23. 재개발구역으로 지정된 지역(이하 ʻ이 민원 지역ʼ이라 한다)인데, 피신청인이 갑자기 측량을 하여 신청인의 건축물(이하 ʻ이 민원 건축물ʼ이라 한다)이 구유지(158-27, 이하 ʻ이 민원 구유지ʼ라 한다)를 점용했다면서 변상금 5년치 부과에 이어 계속 변상금을 부과하고 있는바, 이 민원 건축물이 소재한 토지(158-31, 이하 ʻ이 민원 토지ʼ라 한다)는 피신청인으로부터 매입한 토지이며, 매입 시 피신청인이 건축물 현황에 따라 분할 측량하였고, 그에 따라 토지를 매입한 이후 수십 년 동안 무단점유 사실을 모르고 살아왔는데 재개발이 추진되는 과정에서 갑자기 측량을 하고 변상금을 부과하는 것은 부당하니, 변상금 부과처분을 취소하고 기 납부한 변상금을 환급해 달라.
  
  

피신청인의 주장

• 신청인에 대한 변상금은 2009. 5. 13. 측량한 결과에 따라 구유지의 점유 사실을 원인으로 적법하게 처분한 것으로 변상금 부과 취소와 기 납부한 변상금 환급 등 신청인의 요청은 수용할 수 없다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 건축물의 실제 건축 시기는 이 민원 지역에 피난민들이 건축물을 건축하고 거주하기 시작하였다는 1950년대로 추정되나, 건축물관리대장에 기록된 사용승인일은 ｢특정건축물정리에관한특별조치법｣에 따라 승인된 1985. 6. 29.로 되어 있으며, 신청인은 건축물 사용승인 이후 무단 증축은 없었다고 주장하고 있다.
  
  나. 이 민원 토지(지목: 대지, 총면적: 261㎡)는 당초 서울특별시 소유로 되어 있던 시유지(구 ○○동 158-25 대지 1,977㎡)로, 1950년대부터 피난민들이 약 22동의 무허가 건축물을 건축하여 거주하고 있었으며, 1985년 이 민원 토지에 건축된 무허가 건축물을 양성화하고 시유지를 불하해 달라는 지역 주민의 집단민원이 제기된 바 있다.
  
  다. 이에 피신청인은 무허가 건축물을 양성화하고 시유지(구 ○○동 158-25 대지 1,977㎡)에 축조된 건축물 점유 현황대로 분할하여 매각하기로 하여, 2차례(1985. 2. 5., 1985. 3. 4.)의 측량을 통해 토지분할 최소면적(200㎡)에 미치지 못하는 건축물이 있는 부분은 한 필지의 토지로, 현황도로 등 분할이 가능한 부분에 대해서는 개별 필지로 분할하였고(1985. 2. 21. 서울민사지방법원장에게 ʻ토지 표시변경 및 분할등기 촉탁ʼ), 분할된 토지 중 건축물이 있는 토지는 건축물 소유자에게 매각하기로 결정하여 신청인 등에게 시유재산 매각계약 체결을 통지하였으며(1985. 4. 26.), 이 때 이 민원 구유지는 지번을 158-27(지목: 도로, 279㎡)로, 신청인 소유 건축물 외 5개 동의 건축물이 있는 이 민원 토지는 개별 건축물별로 토지를 분할하는 경우 토지분할 최소면적에 미치지 못하여 개별 토지로 분할하지 못하고, 158-31로 지번 분할되었다.
  
  라. 이 민원 토지는 건축물 현황을 고려한 지분별로 소유권 이전등기되어 현재 신청인을 포함하여 총 6명의 공유로 되어 있으며, 신청인은 이 민원 건축물의 전 소유자인 ○○○으로부터 1985. 12. 23. 이 민원 건축물을 매입하여 시유지 매수자 명의가 변경되었고, 소유 지분(46/261)에 대한 대금 납부가 완료된 1990. 7. 6. 소유권 이전등기하였다.
  
  마. 신청인이 거주하는 이 민원 지역은 2009. 7. 23. ○○제1주택재개발정비구역으로 변경지정 고시된 지역(면적 15,669㎡)으로, 피신청인은 2009. 5. 13. 이 민원 토지 등이 위치한 ○○제1주택재개발정비구역 내 현황 측량을 실시하여, 공유지를 점유한 55건에 대해 공공용지 변상금 부과 예고(2009. 6. 10.)를 거쳐 2009. 7. 13. 공공용지 변상금 부과 통지를 하였다.
  
  바. 피신청인이 2009년부터 2011년까지 신청인에게 부과하여 신청인이 납부한 변상금 내역은 다음과 같다.
  
  사. 민원 건축물 사용승인 이후 2009년 이전까지 이 민원 건축물로 인해 신청인에게 변상금이 부과된 기록은 확인할 수 없었으며, 피신청인은 우리 위원회가 요청한 2009년 당시 이 민원 지역에 대한 측량 배경이 담긴 계획서 사본 제출 요청에 대해 관련 자료는 제출하지 않았으며, 측량 배경에 대해서는 ʻʻ도로점유자에 대한 변상금 부과업무는 도로관리청의 고유업무로 이 민원 지역에 재개발이 임박해 있어 측량을 실시하였다.ʼʼ고 진술하였다.
  

판단

• 가. ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제81조 제1항은 ʻʻ지방자치단체의 장은 사용・수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용・수익하거나 점유한 자(사용・수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용・수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용・수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우, 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용・수익하게 한 경우ʼʼ라고 규정하고 있고, ｢도로법｣ 제38조 제1항은 ʻʻ도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설・개축・변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 또한 같다.ʼʼ라고, 같은 법 제94조는 ʻʻ제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 이 경우 징수방법은 도로 점용료 징수의 예에 따른다. 다만, 허가면적을 초과하는 도로점용이 측량기관 등의 오류 등으로 도로점용자의 고의・과실이 없는 경우에는 변상금을 징수하지 아니하고 도로점용료 상당액을 징수한다.ʼʼ라고 규정하고 있다.
  
  나. 한편, 대법원은 ʻʻ공유재산을 점유하거나 사용・수익한 자에 대하여 대부료 또는 사용료의 120/100에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 공유재산에 대한 점유나 사용・수익의 개시 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료 대신에 그 금액의 120/100에 상당하는 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용・수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 적용이 없다(대법원 1993. 2. 23. 선고 92누18412, 판결 참조)ʼʼ라고 판시하고 있으며, 서울고등법원은 ʻʻ점유자가 과실 없이 정당한 권원이 없음을 모르는 상태에서 자신에게 권원이 있다고 오인하여 점유하는 것까지 포함하는 것은 아니다(서울고등법원 2009. 9. 2. 선고 2008누24073).ʼʼ라고 판시하고 있다.
  
  다. 신청인에게 행한 변상금 부과 처분을 취소하고 기납부한 변상금을 환급해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인은 신청인에게 부과된 변상금이 측량결과에 따라 구유지의 무단점유를 원인으로 적법하게 처분한 것이라 주장하나, 피신청인이 당초 한 필지(○○동 158-25)의 시유지 위에 건축된 무허가 건물들에 대하여 주민들의 매각 건의를 받아 1985. 2. 5. 건물의 점유 현황대로 8필지로 분할 측량하였고, 이 때 이 민원 토지와 이 민원 구유지가 별도의 지번으로 분할된 사실, 이를 바탕으로 피신청인이 1985. 2. 21. 서울민사지방법원장에게 ʻ토지 표시변경 및 분할등기 촉탁ʼ을 한 사실, 피신청인이 1985. 3. 4. 이 민원 토지의 공유자별 현황측량을 실시한 사실, 이를 근거로 1985. 4. 26. 신청인 등에게 시유재산 매각계약 체결을 통지한 사실 및 1985. 6. 29. 이 민원 토지 지상 건물에 대하여 준공검사필증을 교부하여 건축물관리대장에 등재한 사실 등이 인정되는바, 이 민원 토지 및 이 민원 구유지의 분할과 이 민원 건축물의 사용승인 등이 모두 피신청인에 의해 이루어진 점, 따라서 신청인에게 이 민원 구유지의 점유와 관련하여 고의・과실이나 악의가 있다고 보기 어려운 점, 신청인은 이 민원 건물 사용승인 이후 무단으로 증축한 사실이 없다고 주장하고 있는 반면 피신청인은 이 주장을 반증할 어떤 자료도 제시하지 못하는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원 구유지에 대한 무단 점유를 이유로 변상금을 부과하는 것은 위법・부당하다고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 변상금 부과처분 취소와 기 납부한 변상금의 환급을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  
  

처리결과

• 시정권고