국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 「 관광진흥법｣ 제56조에 따라 관광지 조성계획의 승인이 사실상 효력을 상실하였고, 조성계획 승인 이후 사업이 계획대로 시행되지 않아 사업 시행 명목으로 받은 국・도비 보조금을 3차례나 반납하고, 관광지 조성계획 승인권자로부터도 사업성 재검토 및 조성계획 승인 취소・고시 등 대책 강구 요구가 있는 등 관광지 조성계획 승인 이후 사업의 진척없이 13년의 기간이 경과하였음에도 불구하도 단순히 조성계획의 승인이 있었다는 이유만으로 조성계획 승인의 유효 여부나 사업의 적정성에 대한 검토 없이 관광지 조성계획이 승인된 지역이기 때문에 지구단위계획에 적합하지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도지역 또는 용도지구 내에서의 건축물 용도・종류 및 규모 등의 제한을 위반하는 건축물을 건축할 수 없다고 주장하면서 노후된 주택의 증・개축만을 규제하는 것은 부당하다고 판단한 사례
  

결정요지

• 피신청인에게 1998. 4. 27. ○○온천 관광지 조성계획이 승인된 경북 ○○시 ○○면 ○○○리 일원에 대해 노후된 기존 주택의 증・개축을 허용

참조법령

• ｢관광진흥법｣ 제52조(관광지의 지정 등), 제54조(조성계획의 수립 등), 제56조(관광지 지정 등의 실효 및 취소 등), 제58조(인・허가 등의 의제), 제60조(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣의 준용)
  

주문

• 피신청인에게 1998. 4. 27. ○○온천 관광지 조성계획이 승인된 경북 ○○시 ○○면 ○○○리 일원에 대해 노후된 기존 주택의 증・개축을 허용할 것을 시정권고한다.
  
  

신청취지

• 신청인이 거주하는 경북 ○○시 ○○면 ○○○리 일원(이하 ‘이 민원 지역’이라 한다)이 온천지구로 지정된 지 20년이나 되었으나 온천개발은 하지 아니하고 주택의 증・개축에 대한 규제만 하고 있어 부당하니 노후된 주택을 증・개축할 수 있도록 해 달라.
  
  

신청원인

• 신청인이 거주하는 경북 ○○시 ○○면 ○○○리 일원(이하 ‘이 민원 지역’이라 한다)이 온천지구로 지정된 지 20년이나 되었으나 온천개발은 하지 아니하고 주택의 증・개축에 대한 규제만 하고 있어 부당하니 노후된 주택을 증・개축할 수 있도록 해 달라.
  
  

피신청인의 주장

• 가. 이 민원 지역은 ○○온천 개발계획이 승인된 지역으로 지구단위계획에 적합하지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도지역 또는 용도지구 내에서의 건축물 용도･종류 및 규모 등의 제한을 위반하는 건축물을 건축할 수 없다.
  나. ○○온천 개발사업은 (가칭) ‘○○온천 관광지개발사업 토지구획정리조합’이 사업주체가 되어 (주)○○○○산업과 위・수탁 계약을 체결하여 추진하고 있는 사업으로, 현재 사업시행자금 유치 지연으로 추진이 매우 부진한 상태이며, 현 시점에서 민자유치를 통한 35만평의 개발사업 추진은 극히 불투명하나, 일방적인 지구･개발계획의 변경 및 해제시 지주들과 사업 수탁자로부터 손해배상소송이 예상되어 신중하게 검토할 사항이다.
  
  

사실관계

• 가. 이 민원 지역은 1987. 5. 18. 온천발견 신고로 1991. 4. 16. 온천지구 지정고시(경상북도 고시 제○○호)가 되었고, 1995. 2. 27. 관광지 지정고시(경상북도 고시 제1995-○○호)가 된 지역으로(면적：1,157,000㎡, 약 35만평), 1996. 6. 25. 환경영향평가 협의를 거쳐 1998. 4. 27. ○○온천 관광지 조성계획과 2000. 1. 8. 온천개발계획이 승인되었다.
  나. ○○온천 관광지 조성사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)의 총사업비는 507,108백만원(공공：6,946백만원, 민자：500,162백만원)이고, 공공시설(도로, 주차장, 배수지, 오수처리장 등), 휴양・문화시설(한방진료센터, 단체연수원, 실버타운, 관광농원 등), 숙박시설(관광호텔, 콘도미니엄, 전통호텔, 여관, 가족호텔, 온천장 등), 기타시설(일반상가, 종합쇼핑센타, 체력단련장, 주유소 등)을 주요시설로 하고 있다.
  다. 이 민원 사업 시행자는 (가칭) ‘○○온천 관광지개발사업 토지구획정리조합’(이하 ‘지주조합’이라 한다)으로 (주)○○○○산업과 이 민원 사업 시행을 위한 위・수탁 계약을 체결하였으며, 개발예정지역에 포함된 토지는 총 556필지로(1,142,087㎡), 이 중 이 민원 지역 주민 소유가 111필지(211,558㎡), 이 민원 지역 외 ○○시민 소유가 131필지(279,670㎡), 타 지역 거주자 소유가 172필지(552,767㎡), 국・공유지가 142필지(98,092㎡)이다.
  라. 이 민원 사업 계획 승인시 첨부된 사업계획서에 의하면, 사업기간은 1999년부터 2006년까지로(1단계：1999년~2001년, 2단계：2002년~2006년) 되어 있으며, 개발대상지 내 기존 가옥 현황은 '58가구', 취락구조는 '대부분 노후한 상태(미관상 개・보수 대책 요망)'라고 기술되어 있다.
  마. 피신청인은 총 4차(2002. 10. 15., 2002. 12. 17., 2003. 4. 8., 2003. 4. 30.)에 걸쳐 지주조합에 ‘○○온천 개발계획 승인을 득한 후 아무런 계획 없이 방치되고 있어 보조금 반납, 환경영향평가 이행 기한 만료, 온천원 보호지구 해제 요구 민원 발생 등 각종 문제가 발생하고 있으니 조속한 시일 내에 사업을 착수해 달라’는 내용으로 사업시행 촉구 요청을 하였고, 2004. 10. 16. ‘관광지 지정 및 조성 계획 승인 후 2년이 경과하거나 2년 이내 사업을 착수하지 않는 경우에는 관광지 지정 등의 실효 및 취소 등 효력이 상실’되는 내용의 ｢관광진흥법｣ 제53조의2가 신설(2004. 10. 16. 법률 제7232호. 시행 2005. 4. 17.)되자 지주조합과 (주)○○○○산업에 총 2차에 걸쳐(2006. 5. 25., 2006. 8. 18.) ‘경과기간 이전에 적정한 조치를 취하지 않을 때에는 관련 법령에 따라 관광지 지정 실효 및 취소가 될 수 있음’을 통보한 바 있으나, 이후로도 이 민원 사업에 대한 착수 조치는 취하지 않은 것으로 확인되었다.
  ※ 다만, ｢관광진흥법｣ 제53조의2는 2007. 4. 11. 법률 제8343호로 전부개정된 ｢관광진흥법｣에서 제56조 제2항으로 조항이 변동되었고, 같은 법 부칙 제4조에 의해 ‘조성계획의 승인고시일’이 다시 이 법 시행일인 2007. 4. 11.로 변경되었다.
  바. 피신청인은 관광지 조성계획 승인 이후 개발 사업이 시행되지 않아 이 민원 사업 명목으로 지원받은 국・도비 보조금을 세 차례 반납하였으며, 구체적인 내용은 다음과 같다.
  - 2002. 12. 14.：‘99 관광지개발 보조금 반납(국비：517,000천원, 도비：155,100천원)
  2003. 7. 4.：‘00 관광지개발 보조금 반납(국비：722,668,490원 도비：216,800,540원)
  - 2004. 6. 30.：’01 관광지개발 보조금 반납(국비：512,945,200원 도비：153,883,560원)
  사. 이 민원 사업 수탁자인 (주)○○○○산업은 사업계획 승인 이후 사업시행자금 유치를 위한 외자도입 등을 추진한 바 있으나 성공하지 못하였고, 지주조합은 2003. 5. 7., 2004. 1. 5. 이 민원 사업 추진을 위한 관계자 회의 등을 개최하였으나, 이 후에도 사업 착수가 이루어지지 않자 임시총회를 거쳐 2005. 10. 25. 수탁자인 (주)○○○○산업에 대해 ○○온천 관광지 조성사업 위임 및 토지사용 위임에 대한 모든 계약 취소 예고를 통보한 바 있다.
  아. 2007. 3. 16. 지주조합은 피신청인을 경유하여 경상북도지사에게 ‘현 시점에서 착수는 어려우니 2007. 10.까지 환경영향평가 재심의를 받고 2008. 1.까지 관광지 조성사업 시행허가 신청을 하겠다’는 내용의 ‘○○온천 관광지 조성사업 허가기간 연장 요청’을 하였다.
  자. 경상북도지사는 ‘제4차 경북권 관광개발계획 확정에 따른 조치사항’을 검토하면서 이 민원 사업에 대해 검토하여, 피신청인에게 장기간 사업추진 답보 상태인 이 민원 사업에 대해 조성계획 변경 등 사업성 재검토가 요구되며 민자유치 활동이 어려울 경우 조성계획 승인 취소・고시 등 대책을 강구하라는 내용의 조치사항을 피신청인에게 통보하였고(2007. 4. 16.), 피신청인은 이를 지주조합에 통보하였다(2007. 4. 19.).
  차. 2011. 2. 24. 실시한 위원회 현장조사 결과, 이 민원 지역의 주택들은 건축한 지 40~50년 이상된 목조 및 블록 주택이었으며, 거주하고 있는 주민들은 대부분 60~80대 이상의 연로하거나 거동이 불편한 노인들로 오래된 주택의 화장실, 부엌 등의 시설을 이용하기에는 어려움이 많고 노후된 시설과 건축물로 인한 안전문제도 발생할 우려가 있는 상황이었고(사진 참고), 일부는 허가를 받지 않고 노후된 주택을 증・개축한 경우도 있는 것으로 확인되었다.
  카. 한편 이 민원 지역으로부터 직선거리 24㎞(자동차 이용 34㎞) 떨어진 위치에(경북 ○○시 ○○면 ○리 423) 2004. 11. 온천발견 신고된 지역이 있어 2006. 7. 온천개발계획 승인을 거쳐 2008. 9. ○○ 온천이 개장되었고 현재 ○○시설관리공단에서 위탁운영하고 있다.
  
  

판단

• 가. 구 ｢관광진흥법｣(1999. 1. 21. 법률 제5654호로 전부개정되기 전의 것) 제23조 제1항은 “관광지 및 관광단지(이하 “관광지등”이라 한다)는 문화체육부령이 정하는 바에 따라 도지사의 신청에 의하여 기본계획 및 권역계획을 기준으로 하여 문화체육부장관이 지정한다.”라고, 제4항은 “문화체육부장관은 제1항의 규정에 의하여 지정을 한 때에는 이를 고시하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제24조 제1항은 “관광지등을 관할하는 도지사는 조성계획을 작성하여 문화체육부장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경(경미한 사항의 변경을 제외한다)하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 관광단지의 경우에는 한국관광공사 또는 한국관광공사가 관광단지의 개발을 위하여 자본금을 출자한 법인이나 관광단지를 개발하고자 하는 민간개발자(이하 “한국관광공사등”이라 한다)는 조성계획을 작성하여 문화체육부장관의 승인을 얻을 수 있다.”라고, 제3항은 “도지사는 제1항의 규정에 의하여 조성계획의 승인을 얻은 때에는 이를 고시하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 ｢관광진흥법｣(2007. 4. 11. 법률 제8343호로 전부개정된 것. 이하 같다) 제56조 제2항은 “제54조제1항에 따라 조성계획의 승인을 받은 관광지 사업시행자(제55조제3항에 따른 조○○업을 하는 자를 포함한다)가 같은 조 제3항에 따라 조성계획의 승인고시일부터 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하면 조성계획 승인고시일부터 2년이 지난 다음 날에 그 조성계획의 승인은 효력을 상실한다.”라고, 제3항은 “시・도지사는 제54조제1항에 따라 조성계획 승인을 받은 민간개발자가 사업 중단 등으로 환경・미관을 크게 해칠 경우에는 조성계획의 승인을 취소하거나 이의 개선을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제1조는 “이 법은 공포한 날부터 시행한다.”라고 규정하고 있으며, 제4조는 “제56조제1항의 개정규정을 적용할 때 법률 제7232호 관광진흥법중개정법률 시행 당시 이미 지정된 관광지에 대하여는 “그 고시일”을 “이 법 시행일”로 보며, 같은 조 제2항의 개정규정을 적용할 때 같은 법 시행 당시 이미 조성계획의 승인을 받은 관광지에 대하여는 “조성계획의 승인고시일”을 “이 법 시행일”로 본다.”라고 규정하고 있다. 또한, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제51조 제3항은 “국토해양부장관, 시・도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에 대하여 제2종 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. 1. 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역. 2. 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역.”라고, 같은 법 제54조는 “지구단위계획구역에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하려면 그 지구단위계획에 맞게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우와 지구단위계획의 범위에서 시차를 두어 단계적으로 건축물을 건축하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.
  나. 피신청인은 이 민원 지역이 ○○온천 관광지 조성계획이 승인된 지역으로 지구단위계획에 적합하지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도지역 또는 용도지구 내에서의 건축물 용도・종류 및 규모 등의 제한을 위반하는 건축물을 건축할 수 없다고 주장하나, ｢관광진흥법｣ 제56조 제2항은 조성계획의 승인을 받은 관광지 사업시행자가 조성계획의 승인고시일(이미 조성계획의 승인을 받은 관광지의 경우에는 2007. 4. 11.)로부터 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하면 조성계획 승인고시일로부터 2년이 지난 다음 날에 그 조성계획의 승인은 효력을 상실한다고 규정하고 있는바, 이 민원 사업은 1998. 4. 27. 관광지 조성계획 승인 이후 피신청인의 4회에 걸친 사업시행 촉구 요청과 2회에 걸친 관광지 지정 실효 및 취소 예고 통보에도 불구하고 사업시행자의 사업 착수가 이루어지지 않았으므로 ｢관광진흥법｣ 제56조 제2항에 따라 2009. 4. 12. 이후부터는 조성계획의 승인이 사실상 효력을 상실하였다고 보이는 점, 관광지 조성계획 승인 이후 이 민원 사업이 계획대로 시행되지 않아 이 민원 사업 시행 명목으로 피신청인이 지원 받은 국・도비 보조금을 3차례(2002. 12. 14, 2003. 7. 4, 2004. 6. 30.)나 반납한 점, 관광지 조성계획 승인권자인 경상북도지사로부터도 관광지 조성계획 변경 등 사업성 재검토 및 관광지 조성계획 승인 취소・고시 등 대책을 강구할 필요가 있다는 조치사항 요구가 있었던 점, 2007. 3. 지주조합이 ‘2007. 10.까지 환경영향평가 재심의를 받고 2008. 1.까지 관광지 조성사업 시행허가 신청을 하겠다’고 하였으나 현재까지 환경영향평가 재심의를 받거나 관광지 조성사업 시행허가 신청을 한 사실이 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 관광지 조성계획 승인 이후 13년의 기간이 경과하였음에도 단순히 조성계획의 승인이 있었다는 이유만으로 조성계획 승인의 유효 여부나 사업의 적정성에 대한 검토 없이 이 민원 지역 내 노후된 주택의 증・개축만을 규제하는 것은 부당하다고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 이 민원 지역의 노후된 주택에 대한 증・개축 허용을 구하는 신청인의 신청은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  
  

처리결과

• 시정권고