국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

• ｢도로법｣ 제38조(도로의 점용), 같은 법 제94조(변상금의 징수)
  

주문

• 피신청인에게 서울 ○○구 ○○동 ○○-1 도로 52.2㎡에 대해 신청인이 기 납부한 변상금 중 과다 납부한 변상금을 반환할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

신청원인

• 신청인은 신청인 소유의 서울 ○○구 ○○동 ○○○와 ○○○ 토지상의 건축물(이하‘이 민원 건축물’이라 한다)이 피신청인 소유의 같은 동 ○○-1 도로 266.8㎡(이하‘이 민원 도로’라 한다) 중 52.2㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 허가 없이 점유하고 있다는 이유로 피신청인은 신청인에게 5년 치 도로변상금 약 29,000,000원을 부과 하였고, 신청인은 2012. 3. 과 2012. 12. 각각 납부하였다. 그러나 이 민원 토지는「도로법」적용을 받지 않는 도로인바, 피신청인이「도로법」을 적용하여 변상금을 과다하게 부과한 것은 위법하므로 초과 납부한 금액을 환급해 달라.

피신청인의 주장

• 지적현황 측량성과도에 따르면 이 민원 건축물이 공공용지인 이 민원 토지를 점유하고 있으므로「도로법」및「지방세기본법」에 따라 과거 5년 사용분에 대한 변상금 및 2012년 정기분 변상금을 신청인에게 부과한 것이고, 이 민원 도로는 도로로써 우리 구에서 관리하고 있는 행정재산이며 현황도로로 쓰이고 있으며, 도시계획도로이므로「도로법」에 따라 변상금을 부과한 것은 정당한 처분인바, 신청인의 요구는 수용이 불가하다.

사실관계

• 가. 피신청인은 2011. 12. 이 민원 토지 일원에 대해 현황측량을 하였고, 이 민원 건축물이 이 민원 도로의 일부를 점용하고 있는 사실을 확인한 후 2012. 2. 신청인에게 공공용지 변상금 부과예고 통지를 하였으며, 2012. 3. 공공용지 변상금 부과를 통지하였다.
  
  나. 이 민원 토지는 면적이 52.2㎡이고, 피신청인 소유의 공유지이며, 공부상 지목은 도로이고, 신청인 소유의 ○○동 ○○와 ○○ 토지를 양분하고 있다. 또한 신청인 소유의 이 민원 건축물과 담장이 이 민원 토지를 점용하고 있다.
  
  다. 피신청인은「도로법」및「서울특별시 ○○구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례」에 따라 이 민원 토지의 도로변상금을 산정(산정식:점용지인접공시지가×점용면적×요율×120/100)하였고, 위 산정식에 적용된 인접지 공시지가는 이 민원 토지(도로)를 점용한 건축물의 지번인 서울 ○○구 ○○동 ○○이다. 한편 2007년부터 2012년까지 서울 ○○구 ○○동 ○○의 공시지가는 각각 3,120,000원, 3,650,000원, 3,540,000원, 3,590,000원, 3,650,000원, 3,650,000원이고, 2007년부터 2012까지 신청인에게 부과된 도로변상금은 약 29,400,000원이다.
  
  라.「공유재산 및 물품관리법」과「서울특별시 ○○구 공유재산 및 물품관리 조례」에 따라 이 민원 토지의 공공용지 변상금을 산정(산정식: 해당 재산 평정가격×점용면적×요율×120/100)할 경우 이 민원 토지에 대한 변상금은 12,000,000원이다. 한편 2007년부터 2012년까지 이 민원 토지의 공시지가는 각각 1,070,000원, 1,230,000원, 1,670,000원, 1,680,000원, 1,710,000원, 1,710,000원, 1,760,000원이다.
  
  마. 피신청인은 2012. 4. 공부상 지목은 도로이나 사실상 공공용 도로의 기능을 상실한 명목상 도로부지라는 이유로 이 민원 토지의 도로 용도를 폐지하였다.
  
  바. 이 민원 도로는 폭 3.0m 정도의 콘크리트 포장도로이며, 이 민원 건축물 앞에서 단절된 막다른 도로이다. 한편 토지이용계획 확인원에 따르면, 이 민원 토지는 도시계획시설(도로)로 지정되지 않았다.
  

판단

• 가.「도로법」제2조 제1항은“이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1."도로"란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다.”라고 하고, 제7조는“법 (…) 제90조부터 제100조까지의 규정은 제2조제1항 제1호에 따른 도로 외의 도로로서 대통령령으로 정하는 도로에 준용한다.”라고 하고 있으며, 시행령 제7조는“법 제7조에서"대통령령으로 정하는 도로"란 법 제2조제1항 제1호에 따른 도로 외의 도로(도시계획사업으로 설치된 도로는 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 중 법 제7조에 따라 준용하려는 도로의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 공고한 도로를 말한다. 이 경우 그 공고를 한 행정청이 해당 도로의 관리청이 된다.”라고 하고, 시행령 제8조는“법 제7조에 따라「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획사업으로 설치된 도로에 관하여는 법 (…) 제74조부터 제100조까지를 준용한다. 이 경우 그 도로의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 해당 도로의 관리청이 된다.”라고 하고 있으며, 제38조 제1항은“도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 또한 같다.”라고 하고, 제94조는 “제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 이 경우 징수방법은 도로 점용료 징수의 예에 따른다. 다만, 허가면적을 초과하는 도로점용이 측량기관 등의 오류 등으로 도로점용자의 고의·과실이 없는 경우에는 변상금을 징수하지 아니하고 도로점용료 상당액을 징수한다.”라고 하고 있다. 또한, 제91조는“도로관리청은 과오납된 점용료나 그 밖의 부담금 또는 변상금을 반환하는 경우 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 반환한다.”고 하고 있고, 같은 법 시행령 제71조는“법 제91조에서‘대통령령으로 정하는 이자’란「국유재산법시행령」제73조에 따른 이자율을 적용하여 산출한 이자를 말한다.”고 하고 있고,「국유재산법시행령」제73조는“법 제75조에서‘대통령령으로 정하는 이자’란 고시이자율을 적용하여 산출한 이자를 말한다.”라고 하고 있다.
  
  나.「공유재산 및 물품관리법」제22조 제1항은“지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.”라고 하고, 시행령 제14조 제1항은“법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따른다.”라고 하고 있으며, 제3항은“제1항 및 제2항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가, 전세금의 산정, 일시 사용 등에 관하여는 제31조제2항부터 제8항까지의 규정을 준용한
  다. 이 경우 제31조제2항 각 호 외의 부분 후단 중"5년 이내"를"3년 이내"로 한다.”라고 하고, 제31조 제1항은“법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.”라고 하며, 제2항은“법 제32조제1항에 따라 대부료를 계산할 때에 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 재산의 가격 결정은 대부기간 동안 연도마다 하되, 건물이 아닌 구조물 등으로서 경과연수 및 잔존가치율의 평가가 불가능한 재산의 경우에는 첫째 연도의 가격 결정을 한 후 5년 이내에는 가격 결정을 하지 않을 수 있다. 1. 토지의 경우: 개별공시지가를 사용하여 산출한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 하며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다.”라고 하고, 같은 법 제81조 제1항은“ 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하"변상금"이라 한다)을 징수한다.”라고 하고 있다.
  
  다.「서울특별시 ○○구 공유재산 및 물품관리 조례」제26조 제4항은 “구 소유가 아닌 주거용 건물이 점유하고 있는 토지에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 20이상으로 한다.”라고 하고 있다.
  
  라. 대법원은‘도로는 도로의 형태를 갖추고,「도로법」에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정‧고시를 한 때 또는「도시계획법」이나「도시재개발법」에서 정한 절차를 거쳐야 비로소「도로법」적용을 받는 도로로 되는 것이고, 도로로 실제 사용되었다는 사정만으로는「도로법」적용을 받는 도로라고 할 수 없다.’고(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 참조),‘도로는 도로로서의 형태를 갖추어야 하고「도로법」에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역의 결정․고시가 있는 때부터 또는「도시계획법」소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때부터 공공용물로서 공용개시행위가 있는 것이며, 토지에 대하여 도로로서의 도시계획시설결정 및 지적승인만 있었을 뿐 그 도시계획사업이 실시되었거나 그 토지가 자연공로로 이용된 적이 없는 경우에는 도시계획결정 및 지적승인의 고시만으로는 아직 공용개시행위가 있었다고 할 수 없어 그 토지가 행정재산이 되었다고 할 수 없다.’고 판시했다(대법원 2000. 4. 25. 선고 2000다348 판결, 대법원 1995. 9. 5. 선고 93다44395 판결 참조).
  
  마. 피신청인은 이 민원 토지의 변상에 대해「도로법」에 따라 적법하게 산정‧부과한 것이라고 주장하나, 이 민원 도로는「도로법」에 따른 도로노선인정 공고와 도로구역결정고시 및 준용도로 공고가 되지 않은 도로이고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 규정된 소정의 절차를 걸쳐 설치된 도시계획도로도 아니어서「도로법」상 도로로 볼 수 없는 점,「도로법」과「공유재산 및 물품관리법」의 변상금 부과 규정은 별개 법령에 규정되어 입법 취지가 다르고, 해당 규정내용을 비교하여 보면 변상금의 징수목적, 산정 기준금액, 징수 재량 유무, 징수절차 등이 서로 다를 뿐 아니라「도로법」에 따른 변상금과「공유재산 및 물품관리법」에 따른 변상금의 산정기준이 상이하여 금액차가 상당한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 민원 토지는「도로법」등의 적용을 받는 도로에 속한 토지가 아님에도「도로법」을 근거로 변상금을 산정‧부과한 이 민원 처분은 위법‧부당하다할 것이므로 피신청인은「공유재산 및 물품관리법」에 따라 변상금을 재산정하여「도로법」에 따라 신청인이 기 납부한 변상금의 차액을 신청인에게 환급하는 것이 타당하다고 판단된다.

결론

• 그러므로 이 민원 토지에 대하여「도로법」에 따라 변상금을 부과한 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

처리결과

• 시정권고