국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

• ｢도로법｣ 제38조 제1항(도로의 점용), ｢도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙｣ 제3조 제1항(적용범위)
  

주문

• 피신청인에게 ○○ ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○ 지상의 근린생활시설 건축허가 신청에 따른 도로점용(연결) 변경 허가 신청에 대하여 변속차로를 추가 설치하도록 한 보완요구를 철회할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

신청원인

• 신청인은 창고용지로 사용하던 ○○ ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○창 1,881㎡(이하‘이 민원 토지’라 한다)에 근린생활시설을 신축하고자 이 민원 토지의 진출입 목적으로 도로점용(연결)허가를 득하여 사용하고 있는 같은 리 산○○ 도 4,431㎡ 중 841㎡(이하‘이 민원 점용부지’라 한다)에 대한 도로점용(연결) 변경 허가(이하‘이 민원 변경허가’라 한다)를 신청하였는데, 피신청인이 이 민원 점용부지가 국도 ○○호선 본선 또는 가감속차로가 아닌 부체도로(이하‘이 민원 부체도로’라 한다)와 접하고 있음에도 국도 ○○호선의 도로구역 내에 위치해 있다는 이유만으로 변속차로를 설치할 것을 보완 요구한 것은 부당하니 이를 철회해 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 점용부지는 국도 ○○호선과 분리된 부체도로이나, 도로구역으로 결정 고시된 도로부지이므로,“｢도로법｣ 제24조 규정에 의하여 결정된 도로구역(측도포함)에 대하여는 도로법이 적용됨”이라는 국토교통부 유권해석(도관 58710-956호 공문, 1999. 10. 21.)에 따라 이 민원 부체도로 접속부위에 ｢도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙｣ 제8조 제1항 [별표5]의 기준에 적합한 변속차로를 설치하는 것이 타당하다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 부체도로는 국도 ○○호선 ○○교차로 인근 부체도로이며, 감속차로와 나란히 위치하여 있고 ○○교차로와 연결된다. 한편, 이 민원 토지는 법면의 도로부지와 접하고 있으며 이 민원 점용부지를 통해 이 민원 부체도로와 연결된다.
  
  나. 당초 이 민원 토지는 창고부지로 이 민원 점용부지에 대해 도로점용(연결)허가를 받아 진출입해 왔으며, 신청인은 이 민원 토지에 근린생활시설(공장)을 신축하고자 2012. 8. ○○북도 ○○시장에게 건축허가를 신청하였고, 이에 허가권자인 ○○북도 ○○시장이 2013. 8. 5. 피신청인에게 도로점용(연결)허가 가능 여부를 협의하자, 피신청인은 2013. 8. 8. 이 민원 점용부지는 창고 진출입 목적으로 도로점용(연결)허가 되었으나, 협의 내용(근린생활시설)과 같이 점용목적이 변경될 경우에는 ｢도로법｣ 및 ｢도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙｣에 부합되는 변경 허가를 득하여야 한다고 회신하였다.
  
  다. 피신청인은 신청인에게 이 민원 변경허가를 위해서는 이 민원 부체도로 접속부위에 변속차로를 추가로 설치 할 것을 보완요구 하였고, 우리 위원회에 제출한 검토의견에도 이 민원 변경허가를 위해서는 ｢도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙｣ 제8조 제1항 [별표5] 기준에 적합한 변속차로가 설치되어야 한다고 답변하였다.
  
  라. 한편, 이 민원 토지의 전 소유자였던 신청 외 신○○은 2009. 8. 27. 피신청인으로부터‘일반창고 진입에 따른 진출입로 설치’ 목적으로 이 민원 점용부지에 대한 도로점용(연결)허가를 득한 후 이 민원 부체도로에 접속하는 진출입로를 개설하였고, 신청인의 모(母)인 나○○가 2012. 11. 19. 이 민원 토지의 소유권을 취득하였다.
  
  마. 우리 위원회 실지조사 결과, 이 민원 부체도로는 유효 폭 5.2m 정도의 콘크리트로 포장된 도로이고, 이 민원 점용부지는 폭이 약 5.5m, 길이는 약 60m로 콘크리트 포장되어 있으며, 이 민원 부체도로와의 접속부 구간 길이는 약 18m이다.
  
  바. 또한, 이 민원 토지 인근 같은 리 ○○○ 지상의 근린생활시설(공장, 상호명‘○○○’) 진입로는 이 민원 부체도로에 접속하면서 접속 구간에 변속차로를 설치하지 않았으며, 피신청인이 2010. 10. 26. 같은 리 ○○ 외 1필지 지상의 근린생활시설(차량정비소, 상호명‘○○○’)에 대해서도 변속차로의 설치 없이 국도 ○○호선 도로부지 내 부체도로에 접속하는 도로점용(연결)허가를 한 사실이 있다.
  
  사. 한편, 우리 위원회가 국토교통부 도로운영과에 문의한 결과 ｢도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙｣에는 부체도로에 대한 도로 등 연결허가 기준을 별도로 정하지 않고 있으며, ｢도로법｣에 따른 도로점용(연결)허가는 도로관리청의 권한이므로 도로의 구조와 안전에 지장이 없는 범위 내에서 도로관리청이 현지 여건과 상황, 교통안전에 미치는 영향 등을 종합 검토 후 적의 판단하여 처리해야 할 사안이라고 하고 있다.

판단

• 가. ｢도로법｣(이하‘도로법’이라 한다) 제38조 제1항은“도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 또한 같다.”라고 하고, 같은 법 제64조 제2항은“자동차 전용도로나 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 자는 도로 관리청의 허가를 받아야 한다. 허가 받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.”라고 하며, 같은 조 제3항은“제2항에 따른 허가의 기준·절차 등 허가에 관하여 필요한 사항은 국도(제20조제2항이 적용되는 국도는 제외한다)인 경우에는 국토교통부령으로 정하고, 그 밖의 도로인 경우에는 그 도로의 관리청이 속하여 있는 지방자치단체의 조례로 정한다.”라고 하고, 같은 조 제5항은“제2항에 따라 도로 등의 연결허가를 받은 경우 제38조에 따른 도로 점용허가를 받은 것으로 본다.”라고 하며, 같은 법 시행령 제57조는“법 제64조제1항에서"대통령령으로 정하는 도로"란 다음 각 호의 도로를 말한다. 1. 일반국도 및 지방도 2. 4차로 이상으로 도로구역이 결정된 도로”라고 하고 있다.
  
  나. ｢도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙｣(이하‘도로연결규칙’이라 한다) 제1조는“이 규칙은 ｢도로법｣ 제64조에 따라 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하여 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하고 도로 구조를 보전함을 목적으로 한다.”라고 하고, 같은 법 제3조 제1항은“이 규칙은 ｢도로법｣ (이하"법"이라 한다) 제10조제1항에 따른 일반국도(법 제20조제2항이 적용되는 일반국도는 제외한다. 이하"일반국도"라 한다)의 차량 진행 방향의 우측으로 진입하거나 진출할 수 있도록 다른 도로, 통로 또는 그 밖의 시설(이하"다른 도로 등"이라 한다)을 도로의 차량 진행 방향의 우측에 연결(교차에 의한 연결은 제외한다)하는 경우에 적용한다.”라고 하고 있다.
  
  다. 광주고등법원은“행정청이 도로점용허가에 관한 재량을 행사함에 있어서는, 도로관리의 적정을 기함으로써 교통의 발달과 공공복리의 향상에 기여함을 목적으로 하는 ｢도로법｣의 입법목적이나 당해 도로점용의 종래의 목적이나 당해 도로점용의 구체적인 내용, 형태와 이로 인한 도로교통상의 영향은 물론이고, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우에 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회, 경제적 손실 등의 요소 등도 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 할 것이고, 이에 관한 행정청의 판단이 위와 같은 기준에 비추어 재량권을 일탈하거나 남용된 것으로 인정되는 경우에는 그 처분은 위법한 것이라고 할 것이다”라고 판시하고 있다(1997. 8. 11. 선고 95구315 판결 등 참조).
  
  라. 근린생활시설로의 진출입을 목적으로 한 신청인의 도로점용(연결) 변경 허가 신청과 관련하여 피신청인이 이 민원 부체도로 접속부위에 변속차로를 설치할 것을 요구하는 것은 부당하다는 신청인의 주장에 대하여, 피신청인은 당초 창고 진출입로로 도로점용(연결)허가를 받은 이 민원 점용부지를 근린생활시설의 진출입 목적으로 변경할 경우 도로연결규칙에 따라 변속차로를 설치하여야 한다고 주장하나, 이 민원 토지는 도로구역 내 법면에 접하고 있어 해당 법면을 진출입로로 사용하기 위해 점용허가를 받게 된 점, 신청인이 이 민원 점용부지를 통해 연결하려는 도로는,‘본선 도로’또는 본선 도로(국도 ○○호선)와 연결되는‘변속 차로’가 아닌‘부체도로’인 점,‘부체도로’는 본선 도로를 통행하는 차량의 원활한 통행과 안전을 위해 본선 도로와 분리하여 인근 토지로의 자유로운 진출입이 가능하도록 개설된 도로인 점, 피신청인이 종전에 부체도로와 연결하는 같은 리 ○○ 외 1필지 근린생활시설에 대하여 2010. 10. 26. 변속차로 설치 없이 도로점용(연결)을 허가한 점 등을 종합해 볼 때, 국도 ○○호선 본선 또는 본선 연결도로가 아닌 부체도로와 연결하는 이 민원 점용부지의 도로점용(연결) 변경 허가에 대하여 변속차로를 설치할 것을 보완 요구한 것은 부당하다고 판단된다.

결론

• 그러므로 도로점용(연결)허가 보완요구를 철회해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

처리결과

• 시정권고