국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 제외지에 위치하고 있는 토지가 ｢구 하천법｣에 따라 보상절차 없이 국유로 된 후 폐천고시 되었을 경우, 해당 토지 소유권말소 당시의 소유자로부터 소유권을 포함한 기타 권리를 양수받은 신청인에게 ｢하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법｣에 따른 손실보상을 할 수 있는지 여부
  

결정요지

참조법령

• ｢구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문개정된 것)｣ 제2조 및 제3조, ｢하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전부개정된 것)｣부칙 제2조, ｢하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법｣ 제2조 및 제3조

주문

• 피신청인에게 1993. 10. 15. 당시 신청외 나○○ 소유지분인 ○○ ○○구 ○○동 84-5 토지 602㎡ 중 99㎡에 대하여 신청인에게 ｢하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법｣ 을 적용하여 손실보상 할 것을 시정권고 한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청외 나○○ 소유지분인 ○○ ○○구 ○○동 84-5 토지 602㎡ 중 99㎡(이하 '이 민원 토지'라 한다)는 1930년대에 설치된 ○○제의 제외지에 위치하고 있어, ｢구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문개정된 이후 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정되기 이전의 것, 이하 ʻ1971년 하천법ʼ이라 한다)｣에 따라 보상절차 없이 국유로 되었고, 1993. 10. 하천편입을 이유로 소유권말소 등기되었으며, 신청인은 이 민원 토지를 소유권말소 당시의 소유자인 신청외 나○○으로부터 2001. 11. 소유권을 포함한 기타 권리를 양수하였는데, 피신청인은 이 민원 토지가 2009. 3. 폐천고시 되었다는 이유로 ｢하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법(이하 ʻ특조법ʼ이라 한다)｣ 대상이 되지 않아 하천편입에 따른 보상을 할 수 없다고 하니 도와 달라.
  

피신청인의 주장

• 1971년 하천법 전부개정에 따라 하천구역 토지는 등기상 소유권에 관계없이 국유로 되어, 국가는 국민의 재산권 침해를 해결하기 위해 ｢구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 이후 1989. 12. 30. 법률 제4161호로 개정되기 전의 것, 이하 ʻ1984년 하천법ʼ이라 한다)｣ 부칙 개정, ｢하천구역편입토지보상에 관한 특별조치법｣ 제・개정, 특조법 제정 등으로 하천편입토지 보상청구권 소멸시효를 2013. 12. 31.까지 연장하였는데, 이 민원 토지는 2009. 3. ○○지방국토관리청 고시로 폐천되었으므로 특조법 적용대상이 되지 않아 이 민원 토지를 보상할 수 없다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 토지는 1930년대에 설치된 ○○제의 하심쪽에 위치하게 되어 제외지(제방과 유수지 사이의 토지)가 되었다.
  
  나. 이 민원 토지의 폐쇄등기부 등본에 따르면, 이 민원 토지는 1988. 10. 매매를 원인으로 신청외 나○○에게 소유권이전 되었고, 1993. 10. 하천편입을 원인으로 소유권말소 되었으며, 1999. 9. 같은 원인으로 등기 폐쇄되었다.
  
  다. 신청인은 이 민원 토지의 소유권말소 당시 소유자인 신청외 나○○과 2001. 11. 이 민원 토지에 대한 매매계약을 체결하였고, 2005. 2.에는 신청외 나○○은 이 민원 토지 소유권을 포함한 기타 권리(하천편입보상)를 신청인에게 양도하였다는 각서를 공증사무소(법무법인 창조)에서 공증 받았다.
  
  라. ○○지방국토관리청장은 2009. 3. 이 민원 토지를 폐천부지로 고시함에 따라, 이 민원 토지는 하천구역에서 제외되었다.
  
  마. 피신청인은 2012. 5. 9. 이 민원 토지에 대하여 하천편입에 따른 보상(공탁 포함)을 실시한 적이 없다는 의견을 우리 위원회에 통보하여 왔다.
  

판단

• 가. 1971년 하천법 제2조 제1항 제2호 다목 및 제3조는 ʻ제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위임을 받은 자가 설치한 것에 한한다)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심측의 토지를 말한다)를 하천구역으로 하며, 하천은 이를 국유로 한다.ʼ고 하고, 특조법 제2조는 ʻ법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제방으로부터 하천 측에 있던 토지가 국유로 된 경우 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 ｢하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법｣ 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장・광역시장 또는 도지사(이하 ʻʻ시・도지사ʼʼ라 한다)가 그 손실을 보상하여야 한다.ʼ고 하며, 같은 법 제3조는 ʻʻ제2조에 따른 보상청구권의 소멸시효는 2013년 12월 31일에 만료된다.ʼʼ라고 규정하고 있다.
  
  나. ｢하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전부개정된 것, 이하 ʻ2007년 하천법ʼ이라 한다)｣ 부칙 제2조 제2항은 ʻ이 법 시행 당시 법률 제2292호 하천법개정법률 제3조의 규정에 따라 하천구역에 편입되었으나 보상이 되지 않은 토지로서 하천구역에서 제외된 등기부상 사유 토지는 이를 국유로 보지 아니한다.ʼ고 하고, ｢국토해양부 국유재산관리규정｣ 제13조 제3항은 ʻ하천법 제84조제1항에 따른 폐천부지는 폐천부지가 고시된 때로부터 5년간 행정재산으로 관리할 수 있고, 같은 기간 내에 교환・양여 등 처분이 되지 않은 재산은 하천관리청의 협의를 거쳐 용도폐지하고 총괄청(기획재정부 장관)에 인계하여야 한다.ʼ고 규정하고 있다.
  
  다. 국토해양부는 ʻ이 민원 토지가 비록 현재 하천구역에서 제외되었으나, 이를 이유로 이 민원 토지의 소유권이 국유 이전의 토지 소유자에게 이전되는 것이 아니고 여전히 국가소유로 남게 되고, 국가가 이 민원 토지 소유권을 취득하게 된 원인은 구 하천법에 따라 하천구역에 편입되어 국유로 되었기 때문이라 할 것이므로, 이에 대한 정당한 보상이 없었을 경우 특조법에 따라 정당한 보상이 이루어져야 할 것으로 판단된다.ʼ고 우리 위원회 의견조회에 대해 회신하였다(국토해양부 하천운영과-1027, 2012. 5. 10).
  
  라. 대법원은 ʻʻ하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법상의 손실보상청구권은 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 보상청구권이 시효로 소멸되어 보상을 받지 못한 토지들에 대하여 국가가 국민의 권리구제 차원에서 그 손실을 보상하기 위하여 마련된 것이다.ʼʼ라고 판시하고 있다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011두16636 판결 참조).
  
  마. 대한민국헌법 제23조 제1항은 ʻʻ모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.ʼʼ라고 하고, 같은 조 제3항은 ʻʻ공공필요에 의한 재산권의 수용・사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.ʼʼ라고 규정하고 있다.
  
  바. 헌법재판소는 ʻʻ공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용(公用收用)은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 즉 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다.ʼʼ라고 판시하고 있다(헌법재판소 1998. 3. 26. 자 93헌바12 결정 참조).
  
  사. 피신청인은 이 민원 토지가 2009. 3. ○○지방국토관리청 고시로 폐천되어 더 이상 하천이 아니므로 특조법 대상이 되지 않아 이 민원 토지를 보상할 수 없다고 주장하나, ① 2007년 하천법 부칙 제2조 제2항에 따르면 법률 제2292호 하천법개정법률 제3조에 따라 하천구역에 편입되었으나 보상이 되지 않은 토지로서 하천구역에서 제외된 등기부상 사유 토지는 이를 국유로 보지 않도록 규정되어 있는데, 이 민원 토지는 1993년도에 소유권말소 후 등기 폐쇄되었으므로 이 민원 토지를 국유로 보지 않도록 하는 위 규정을 적용할 수 없고, ｢국토해양부 국유재산관리규정｣ 제13조에 따르면 하천법 제84조제1항에 따른 폐천부지는 5년간 행정재산으로 관리할 수 있고 이후 용도폐지하여 일반재산으로 관리하도록 규정하고 있어 폐천고시되었다고 하더라도 소유가 국유라는 것에는 변함이 없는 점, ② 국가가 이 민원 토지 소유권을 취득하게 된 원인은 1971년 하천법에 따라 하천구역에 편입되어 국유로 되었기 때문이므로, 이에 대한 정당한 보상이 없었을 경우 특조법에 따라 정당한 보상이 이루어져야 할 것이라는 점, ③ 특조법상의 손실보상청구권은 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 보상청구권이 시효로 소멸되어 보상을 받지 못한 토지들에 대하여 국가가 국민의 권리구제 차원에서 그 손실을 보상하기 위하여 마련되었다는 것에 비추어 보면, 이 민원 토지는 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 보상을 받지 못한 토지에 해당되므로 특조법 손실보상청구권의 입법취지에 부합된다는 점, ④ 헌법에서는 국민의 재산권을 수용할 경우 그에 대한 보상은 법률로써 정하되 정당한 보상을 지급하도록 규정하고 있는데, 이 민원 토지는 1971년 하천법에 따라 입법적 수용되었음에도 법률로써 보상대상 요건을 정한 특조법 제2조에도 규정되지 않은 ʻ폐천고시 되었다ʼ는 이유로 이 민원 토지에 대한 어떠한 보상도 지급하지 않는 것은 헌법에서 요구하는 정당한 보상의 원리에 위배되는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 민원 토지가 폐천고시되어 특조법 대상이 되지 않아 보상할 수 없다는 피신청인의 주장은 위법・부당하고, 이 민원 토지가 하천으로 입법적 수용됨으로써 발생한 손실을 보상해 달라는 신청인의 요구는 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 토지의 하천편입에 따른 손실을 보상해 줄 것을 요구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고