국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 신청인 소유의 건축물이 피신청인이 관리하고 있는 도로를 무단 점유하고 있다는 이유로 최근 5년간의 변상금을 조정산식의 적용 없이 소급하여 부과한 처분에 대하여, 변상금을 재산정하고 감액분은 신청인에게 환급하는 것이 타당함.
  

결정요지

• 피신청인이 변상금은 징벌적 성격이 강하므로 사용료와 같이 조정산식을 적용할 수 없는 것이 타당하고, 유사판례에서도 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 법령에 의하는 것이 원칙이며, 무단 점유의 사실 또는 법률관계가 계속 진행 중인 상태이므로 신청인에게 불리하게 개정되었다고 하더라도 개정된 조례에 따라 부과하는 것은 정당하다고 주장하나, 피신청인이 근거로 삼은 판례는 ‘1개의 행위’를 전제로 한 ‘과징금 납부 명령’에 대한 것인데 변상금은 점용 기간별로 부과되어 각 점용행위가 나뉘어 의미를 갖는 바, 이 민원 사안에 적용되는 것이 부적절한 점, 변상금은 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것으로서 납부의무자의 재산권을 제약하므로 소급부과는 금지된다고 할 것이므로 이 민원 변상금 부과의 경우에도 조례 개정 전의 무단점용에 대하여 개정 후의 규정을 적용할 수는 없고, 개정 전의 규정을 적용하여야 할 것인 점, 도로법과 유사하게 변상금의 징수 규정을 두고 있는「국유재산법」이 무단점유자에 대하여 변상금을 징수하는 경우 사용료 및 대부료의 조정을 하지 아니하는 것으로 2009. 1. 3. 법 일부 개정을 하면서 부칙에서 “사용료 및 대부료의 조정을 실시하지 아니하는 변상금은 이 법 시행 후의 무단점유기간에 따른 변상금분부터 적용한다.“라고 규정하여 법 개정 이전의 점유에 대하여는 조정을 하도록 하고 있는 점 등을 종합적으로 볼 때, 피신청인은 이 민원 조례 개정 전까지의 변상금 산출에 있어 조정산식을 적용하는 것이 타당하다.
  

참조법령

• ｢도로법｣ 제41조(점용료의 징수), 국유재산법 제72조(변상금의 징수)
  

주문

• 1) 피신청인에게 ○○ ○○구 ○○동 ○○○-○ 도 755.5㎡ 증 4.5㎡를 무단으로 점유・사용하였다는 이유로 2008. 11. 10. 신청인에게 부과한 변상금 15,087,600원에 대하여 변상금을 재산정하고 그 감액분을 환급할 것을 시정권고한다.
  2) 신청인의 나머지 신청을 기각한다.
  

신청취지

• 주위적으로 변상금 부과를 취소해 달라는 신청 및 예비적으로 주문 1과 같은 신청
  

신청원인

• 신청인 소유의 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○ 지상 건축물(이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다)이 피신청인이 관리하는 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 도 4.5㎡(이하 ‘이 민원 도로’라 한다)를 무단 점유하고 있다는 이유로 신청인에게 최근 5년간의 변상금(이하 ‘이 민원 변상금’이라 한다)을 소급하여 조정산식의 적용도 없이 부과한 것은 부당하니 이 민원 변상금 부과를 취소해 주고, 취소가 불가하다면 변상금 산출에 있어 조정산식을 적용하여 과다 납부한 금액을 환급해 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 변상금은「도로법」제94조에 따라 점용허가를 받지 않고 공공용지를 점유한 자에게 그 점유 사실에 따라 부과한 것으로, 40년간 평온하게 사용하고 있었다고 하더라도 현재 측량에 의해 점유부분이 확인된 이상 과거 5년간의 도로 사용에 대한 이 민원 변상금 부과처분은 정당하고, 변상금은 징벌적 성격이 강하므로 사용료와 달리 조정산식을 적용할 수 없는 것이 타당하며, 유사판례(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결)에서도 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 무단 점유의 사실 또는 법률관계가 이 민원 조례 개정 전에 종료된 것이 아니고 계속 진행 중인 상태이므로 납세자에게 불리하게 개정되었다고 하더라도 개정된 조례에 따라 부과하는 것이 헌법상 금지된 소급입법이 아니라고 판시하고 있으므로,「○○○○시 ○○구 도로점용허가 및 점용료 등 징수조례」(이하 ‘이 민원 조례’라 한다) 개정 전의 사용에 대하여 조정산식을 적용하지 않은 이 민원 변상금 부과는 정당하다.
  

사실관계

• 가. 피신청인이 제출한 토지대장 및 일반건축물대장에 따르면, 이 민원 건축물은 서울 ○○구 ○○동 ○○○ 대 11.9㎡ 지상에 지어진 연와조 스라브 2층 점포건물로 1층 11.01㎡, 2층 12.1㎡이며, 1968. 5. 12. 사용승인되었다. 1972. 9. 30. 신청인의 모 정○○가 매매에 의해 이 민원 건축물을 취득하였고, 1989. 12. 28. 상속에 의해 신청인에게 소유권이 이전되었다. 이 민원 건축물에 대한 증개축 관련 기록은 없으며, 신청인도 증축이나 개축은 없었다고 주장한다.
  
  나. 1968. 5. 24. 도로로 지목변경된 같은 동 ○○○-○ 335.5㎡와 1982. 10. 15. 같은 동 ○○○-○외 7필지가 합병되어 현재의 이 민원 도로가 되었다. 이 민원 도로는 1978. 2. 10. 서울특별시 고시 제○○호로 도시계획시설(도로) 결정 고시되었으며, 현재는 노선명 ○○1의 구도로서 ○○동 ○○○-○에서 ○○동 ○○○까지 0.27km 구간이다.
  
  다. 2008. 9. 19. 피신청인은 ○○동 ○○○-○번지 일대 현황측량을 실시하여 이 민원 건축물이 이 민원 도로 4.5㎡를 무단 점용한 사실을 확인하고, 2008. 11. 10. 최근 5년간(2003. 9. 19 ~ 2008. 9. 30)의 변상금 15,087,600원을 부과하였고, 신청인은 모두 납부하였으며, 년도별 변상금 세부내역과 년도별 변상금 증가율은 다음과 같다.
  (표생략)
  

판단

• 가.「도로법」제41조 제1항은 “관리청은 제38조에 따라 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다.”라고 하고, 제2항은 “제1항에 따른 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도(제20조제2항이 적용되는 국도는 제외한다)는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령이 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다.”라고 하고 있으며, 같은 법 제94조는 “제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 이 경우 징수방법은 도로 점용료 징수의 예에 따른다. 다만, 허가면적을 초과한 도로점용이 측량기관 등의 오류 등으로 도로점용자의 고의・과실이 없는 경우에는 변상금을 징수하지 아니하고 도로점용료 상당액을 징수한다.”고 하였다.「도로법시행령」제42조 제1항은 “법 제41조제1항에 따른 점용료는 별표 2에서 정하는 기준에 따라 산정한다.”라고 하고, 제2항은 “법 제41조제2항에 따른 지방자치단체의 점용료 산정기준은 별표 2의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.”라고 하였다. 또한 같은 영 제44조는 “도로를 계속하여 2개년도 이상 점용하는 경우로서 제42조에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간점용료보다 10퍼센트 이상 증가하게 되는 경우에는 해당 연도의 점용료는 그 증가율에 따라 별표 3의 점용료조정산식에 따라 계산한 금액으로 한다.”라고 하고 있다. 별표 3은 다음과 같다.
  점용료 조정산식(제44조 관련)
  
  나. 한편, 국유재산법 제72조 제1항은 “관리청 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.… 같은 조 제3항은 ”제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다.”라고, 같은 법 부칙 제5조은 ”제72조제3항에 따라 사용료 및 대부료의 조정을 실시하지 아니하는 변상금은 이 법 시행 후의 무단점유기간에 따른 변상금분부터 적용한다.”라고 하고 있다.
  
  다. 이 민원 조례 제4조 제1항은 “법 제38조 및 영 제28조에 따라 도로점용허가를 받아 구청장이 도로관리청인 도로(이하 ”도로“라 한다)를 점용하는 자에 대하여는 점용료를, 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 법 제94조에 따라 변상금을 부과・징수한다.”라고 하고 있으며, 같은 조례 제6조 제1항은 “도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 별표에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부하였거나 납부하여야 할 연간 점용료보다 10퍼센트 이상 증가하게 되는 때에는 해당연도의 점용료는 영 별표 3의 점용료조정산식에 따라 산출한 금액으로 한다.”라고 하고, 이 민원 징수조례(2007. 4. 6. 제683호로 개정되기 전의 것) 제6조 제2항은 “제1항의 규정은 변상금의 조정의 경우에 이를 준용한다.”라고 하고 있다.
  
  라. 대법원은 “국유재산을 무단 점유・사용한는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리・처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유・사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용・수익 권원이 인정될 수는 없다.”라고 판시하였다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누17278 판결 등 참조).
  
  마. 한편, 수원지방법원은 “개발이익환수에관한법률 소정의 개발부담금은 조세와 마찬가지로 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 것이므로 소급부과가 금지된다 할 것이므로 개발부담금 부과 관련 법령의 제정 또는 개정이 있은 경우 그 효력발생 전에 종결한 부과요건사실에 대하여 변경된 법령 등을 소급하여 적용할 수는 없다 할 것이고, 따라서 개발부담금 부과대상 사업이 완료된 이후 즉, 개발사업 종료 이후에 새로 제・개정된 법률에 따라 개발부담금 부과대상에 해당하는지 여부 및 개발부담금의 부과범위를 결정할 수는 없고 원칙적으로 개발사업 종료시에 시행되는 법령을 적용하여 판단하여야 할 것이며, 그와 같은 법리는 조세공평부담의 원칙, 엄격해석의 원칙 등에 비추어 새로운 법에 따라 그 부담금이 증가하여 개발자에게 불이익하게 변경되는 경우는 물론 개발자에게 유리하게 변경되는 경우에도 마찬가지로 적용된다 할 것”이라고 판시하였다(2001. 8. 29. 선고 99구4228 판결).
  
  바. 주위적으로, 이 민원 건축물을 40년간 평온무사하게 사용해 왔음에도 무단 점용을 이유로 변상금을 부과하는 것은 부당하므로 이 민원 변상금을 취소해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인이 2008. 9. 19. 현황측량을 실시하여 무단 점용(4.5㎡)한 사실을 확인한 점, 신청인의 고의・과실이 아니라 하더라도 무단 점유 사실을 부정할 수 없는 점, 무단 점유에 대햐여 5년간 변상금을 부과할 수 있는 점, 대법원이 국유재산의 점유・사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용・수익 권원이 인정될 수는 없다고 판시하고 있는 점 등을 고려할 때 이 민원 변상금을 취소하라는 신청인의 요구는 받아들이기 곤란하다고 판단된다.
  
  사. 예비적으로, 피신청인이 변상금은 징벌적 성격이 강하므로 사용료와 같이 조정산식을 적용할 수 없는 것이 타당하고, 유사판례에서도 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이며, 무단 점유의 사실 또는 법률관계가 조례 개정 전에 종료된 것이 아니고 계속 진행 중인 상태이므로 신청인에게 불리하게 개정되었다고 하더라도 개정된 조례에 따라 부과하는 것은 정당한 부과처분이라고 주장하는 점에 대하여 살펴보건대, 피신청인이 근거로 삼은 판시사항은 ‘1개의 행위’를 전제로 한 ‘과징금 납부 명령’에 대한 것인데 연속된 점용 행위에 대한 변상금은 점용 기간별로 부과되어 각 점용행위가 나뉘어 의미를 갖는 바, 이 민원 사안에 적용되는 것이 부적절한 점, 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이지만, 변상금은 개발부담금만큼 조세와 유사한 것은 아니더라도 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하므로 소급부과는 금지된다고 할 것이므로, 이 민원 변상금 부과의 경우에도 조례 개정 전의 무단점용에 대하여 개정 후의 규정을 적용할 수는 없고, 개정 전의 규정을 적용하여야 할 것인 점, 도로법과 유사하게 변상금의 징수 규정을 두고 있는 국유재산법이 무단점유자에 대하여 변상금을 징수하는 경우에는 사용료 및 대부료의 조정을 하지 아니하는 것으로 2009. 1. 3. 법 일부 개정을 하면서 부칙에서 “사용료 및 대부료의 조정을 실시하지 아니하는 변상금은 이 법 시행 후의 무단점유기간에 따른 변상금분부터 적용한다.“라고 규정하여 법 개정 이전의 점유에 대하여는 조정을 하도록 하고 있는 점 등을 종합적으로 볼 때, 피신청인은 이 민원 조례 개정 전까지의 변상금 산출에 있어 조정산식을 적용하는 것이 타당하다고 판단된다.
  
  아. 다만, 최근 피신청인이 국・공유지 전수조사 및 전산화 사업 등 국・공유지 관리를 강화함으로 인하여 변상금 부과처분과 관련한 고충민원이 다수 발생하고 있는 반면 여타 자치단체에서는 유사한 사안에 있어서도 변상금 부과를 자제하고 있어 지역간 형평성의 문제가 있는 점을 고려하여 점유사실 확인 이후 위법을 치유할 수 있는 기간을 일정기간 부여하여 원상회복할 경우 변상금을 면제하는 방안이나, 점유자의 점유행위가 선의인 경우 변상금이 아닌 점용료 상당액을 징수하는 방안 등 선의의 점유자에 대한 민원 해소방안을 적극 검토하여 줄 것

결론

• 그러므로 이 민원 변상금에 대한 이의를 제기하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 나머지 주위적 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고, 기각