국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 피신청인이 개발제한구역내 토지인 경기 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 잡종지에서 신청인이 영위하는 ○○기업의 기계의 설치 및 물건의 적치 행위에 대하여 행한 시정명령을 철회할 필요가 있는지 여부

결정요지

참조법령

• 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
  행정절차법 제4조

주문

• 피신청인에게 개발제한구역내 토지인 경기 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 잡종지에서 신청인이 영위하는 ○○기업의 기계의 설치 및 물건의 적치 행위에 대하여 행한 시정명령을 철회할 것을 의견표명한다.

신청취지

• 주문과 같다.
  

신청원인

• 신청인은 경기 성남시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 잡종지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에서 시멘트 블록 제조업인 ○○기업(이하 ‘이 민원 영업’이라 한다)을 영위하고 있다. 피신청인은 이 민원 토지가 개발제한구역 내 토지라 하여 토지 이용의 원상복구 시정명령(이하 ‘이 민원 처분’이라 한다)을 하고 있으나, 이 민원 영업은 1975년 최초 주택자재생산업으로 등록되어 현재까지 37년간 이 민원 토지에서 영위하고 있음이 사실이기에 이 민원 처분은 부당하다.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 영업은 개발제한구역내에서 이루어지고 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)」에 따른 행위허가를 득한바가 없어 이 민원 토지의 신청인 이용 행태에 대하여 철거명령과 토지의 무단형질변경(시멘트 적치 등 500㎡)에 대하여는 5천만원의 이행강제금 부과를 예고하는 이 민원 처분을 하였다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 토지는 1971. 7. 30. 고시(건설부고시 제447호)된 개발제한구역내에 위치한다.
  
  나. 피신청인이 발급한 이 민원 영업에 대한 등록증을 보면 이 민원 영업은 1975. 7. 대표자를 박○○로 하여 최초 등록(등록번호 3-220호)되었고, 1977. 7. 15. 신청인을 대표자로 하여 등록(등록번호 2-15)되어 있다. 각 등록에 있어 영업소재지는 이 민원 토지로 되어 있다.
  
  다. 피신청인은 이 민원 영업의 영위와 관련하여 신청인에게 관련 규정변경에 따른 행정지도를 다음과 같이 하였다.
  - 1991. 3. 15.(주택30414-7348) : 주택건설 기준등에 관한 규정이 제정 공포(시행 `91. 6. 16)됨에 따라 기 등록 생산업체는 등록기준에 적합한 시설을 확보하고, ‘91. 7. 1.부터 일제 점검을 실시하며 등록기준 미달시 말소처리 유념
  ‧ 시멘트 가공업 등록기준
  가. 배합 및 혼연시설로 유압기 또는 진동기 1대 이상
  나. 양생시설로 증기양생 또는 수중양생시설 1식
  다. 기타 시설로 용지, 시험실, 압축강도시험기
  - 1991. 3. 29.(주택30414-8530) : 기 등록된 주택자재생산업체에 대하여 적합시설을 갖추도록 하고 시설물 추가 설치시 기타 다른 법률에 저촉되지 않도록 유의
  - 1991. 8. 28.(주택30429-23045) : 건축에 제한되는 지역(개발제한구역, 남단녹지)에 기등록된 주택자재생산업체에 한하여, 당해 영업장 인근지역(건축제한지역 이외 지역)에 시험실 설치 무방
  - 1992. 10. 7.(건축30420-1258) : 주택건설 기준등에 관한 규정 개정령(대통령령 제13700호 `92. 7. 25) 공포에 따라 `92. 12. 31까지 개정 등록기준에 따른 시설 및 장비 완비아니한 경우 단속대상 유의
  ‧ 시멘트 가공업의 경우 양생시설 기준 구체화
  유압기 1대 또는 진동기 3대당 다음 중 1 이상의 설비 구비
  1) 증기양생시설(60㎡이상), 2) 수중양생수조(120㎡이상), 3) 양생용 스프링클러 4) 다층건조양생실, 5) 기타 양생능력이 1)~4)와 동등 이상인 것으로 인정되는 설비
  - 1992. 12. 11.(건축30420-1181) : 양생시설 확보 촉구
  - 1993. 1. 18.(건축30420-48) : 양생시설 확보 재촉구
  라. 이 민원 토지의 일부가 도로로 편입되어 사업부지 면적이 축소됨에 따라 신청인의 주택자재생산업 변경등록 신청에 대하여 피신청인은 1992. 12. 9. 변경신고 결과(등록면적을 당초 3,456㎡에서 1,706㎡로 변경)를 신청인에게 통보(주택 30429-4273)하였다.
  
  마. 이 민원 토지의 이용현황과 관련하여, 경기도청이 제공한 연도별 항공사진(`75. 3. , `80. 12., `85. 12., `90. 3., `95. 2.)을 보면 물건의 적치 정도는 차이가 있으나 이 민원 영업을 위해 사용하고 있으며, `75년 ~ `90년 사진을 보면 잡종지인 이 민원 토지상에 모레, 자재, 완제품 등의 적치만 있는 것으로 확인된다. 특히 `90. 3.과 `95. 2. 사진을 보면 그 기간 중 영업장 면적의 감소와 함께 유압식자동블록성형기, 시멘트 벌크통, 다층양생기 등이 설치 및 적치된 것이 확인된다.
  
  바. 위원회의 현지 조사시 신청인은 1990년대 초반 주택자재생산업에 대한 피신청인의 의무적 배합시설(유압기 등) 및 양생시설 확보 조치에 따라 블록제조 자동화 기계와 별도 다층양생기을 구비하였다고 진술하였다. 이 민원 영업장은 개발제한구역내에 위치하나 도시계획시설 대로1류(35~40M)가 서쪽 및 남쪽으로 각각 접한 사거리에 위치하고 있다. 이 민원 영업장의 토지이용 행태를 보면 별도 건축물이 건축된 것은 없으며, 블록제조를 위한 기계류의 설치와 원재료‧양생기‧완성품의 적치 등으로 이 민원 토지를 이용하고 있다.
  

판단

• 가. 「행정절차법」제4조 제2항은 “행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여진 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니된다.”라고 하고 있다.
  
  나. 대법원은 “행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건이 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다”라고 판시했다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 참조).
  
  다. 이 민원 토지의 이용 행태와 현행 개발제한구역법 규정을 살피면, 신청인은 공작물인 기계의 설치와 원재료와 완제품의 적치로 이 민원 토지를 사용하고 있으므로 공작물의 설치와 물건의 적치는 개발제한구역법 규정상 타당한지 살펴 피신청인이 처리함이 타당하다 할 것이다. 다만, 이 민원 영업은 1973년부터 이 민원 토지에서 영위되고 있었음이 사실이고 당시 이 민원 토지의 이용을 보면 별도 개발을 위한 토지의 형질변경 없이 단순한 모래의 적치 등 시멘트 블록을 생산하기 위한 물건의 적치 형태로 보이고 구 도시계획법상 개발제한구역 내에서 행위허가를 받아야할 사안으로 물건의 적치에 대하여는 규정하고 있지 아니하므로 당시 이 민원 토지 이용행태가 위법한 행위라고 보이지 아니한다.
  
  일반적으로 행정기관의 처분에는 신뢰보호의 원칙이 적용되는바, 피신청인의 신청인에 대한 이 민원 영업장에 대한 `91년~`93년 행정지도 문서를 보면 이미 피신청인은 이 민원 영업장이 개발제한구역내에 위치하고 있음을 인지하고 있으며, 주택자재생산업에 적용되는 규제의 변경으로 별도 유압기와 양생시설을 확보할 것을 요구하고 있음이 확인되고 신청인은 이에 따라 유압기가 포함된 기계시설과 양생시설을 설치한 것으로 보여 피신청인의 행정지도를 신뢰한 신청인의 행위에 별도 귀책사유가 없다고 판단된다. 다만, 2000. 1. 28. 제정되어 시행되고 있는 현행 개발제한구역법은 공작물의 설치와 관련하여 원천적으로 금지하되 그 허가 가능 유형을 열거하고 있고 그 유형에 이 민원 영업을 위한 공작물은 포함되어 있지는 아니하나 이 민원 영업을 위한 기계가 설치된 1991년 당시 도시계획법시행령(대통령령 제13184호) 제20조 제1항은 건설부령으로 정하는 행위에 대하는 허가 할 수 있도록 하고 그 유형으로 레미콘 및 아스팔트 콘크리트생산시설을 명시하고 있는바, 당시 신청인이 기계 설치와 관련하여 신고하였다면 콘크리트 제품을 생산하는 이 민원 영업이 과거부터 영위 중이었고, 관련 기계시설의 설치를 피신청인이 행정지도 하고 있었던바 허가될 사안이었던 것으로 보인다.
  
  이 민원 토지로의 차량 출입 등은 대로를 통하여 바로 진입하게 되는바 별도 주변 피해를 주는 사안이 없는 점 등을 보면, 1975년부터 시멘트 블럭을 생산하고 있는 이 민원 토지의 이용행태가 제3자의 정당한 이익을 현저히 해한다거나 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경 보전을 목적으로 하는 개발제한구역 지정의 공익을 현저히 해하는 우려가 있다고 보기는 어렵다고 판단된다.
  
  그러하다면, 이 민원 처분은 피신청인이 이 민원 토지의 이용행태를 인지하고 있던 중에 단지 상급기관 감사요원의 내부 지적에 따른 것일 뿐이고, 약 37년간의 이 민원 영업장의 이 민원 토지 이용행태를 면밀히 살펴 공익상의 목적을 고려한 것으로 보기 어렵고, 개발제한구역이 지정된 이후 피신청인이 등록 확인한 개발제한구역 내 토지이용 행태에 대하여 유압기 및 양생시설을 설치하라는 피신청인의 행정에 대하여 이를 신뢰하여 신청인이 유압기 설치 및 양생기를 적치하여 지속적으로 행하고 있는 이 민원 영업의 중지 및 철거를 의미하고 이는 신청인의 신뢰보호 이익을 침해하는 것으로 보이므로 피신청인은 이 민원 처분을 철회함이 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 처분의 부당성을 살펴 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명