국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 불법형질변경된 토지를 임차한 임차인이 건축물 없이 공익사업에 지장을 최소할 할 수 있는 적치물에 한정된 행위를 하여 사실상 지장물의 범위가 최소한의 형태로 영업을 신청인들에게 영업손실 보상을 할 수 있는지
  

결정요지

참조법령

• ｢공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률｣제77조(영업손실 등에 대한 보상), 같은법 시행규칙 제45조(영업손실의 보상대상인 영업)
  

주문

• 피신청인에게 ○○2단계(○○○○시티)개발사업에 편입된 경기 ○○시 ○○○○면 ○○○○리 ○○○ 일원에 토지를 임차하여 영업한 별지1 기재 신청인들에게 당초 결정(2010. 5. 14.)한 내용대로 영업손실 보상금을 지급할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• 피신청인이 시행하는 ○○2단계(○○○○시티) 개발사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다.)에 신청인 ○○○외 44인(이하 ‘이 민원 신청인들’이라 한다)이 임차하여 운영하는 경기 ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 일원 소재 영업장(이하 ‘이 민원 영업장’이라 한다.)이 편입되었다. 피신청인은 이 민원 영업장은 불법형질변경된 토지로 3개월 휴업보상에 해당하는 영업보상을 제외하고 임차영업에 대한 보상을 통보하였으나 무허가건물이 아닌 토지를 임차한 영업을 하였으므로 신청인들에게 영업손실 보상금을 지급하다 중지한 처분을 취소하여 달라.
  

피신청인의 주장

• ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣ (이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제45조에 따라 영업손실에 대한 보상대상은 적법한 장소로 규정하고 있고, 임차인의 경우에도 무허가건축물등의 임차인에 한하여 영업보상 대상으로 하고 있으나, 신청인은 무허가건축물등을 소유하고 영업한 자이므로 영업손실에 대한 보상을 할 수 없으며, 이주대책 차원에서 9개 영업장에 기 지급한 1,000만원은 환수할 예정이다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 사업의 추진경위는 다음과 같다.
  1) 1998. 11. 14：○○○○지역 지정(변경) 고시
  2) 2007. 11. 05：○○2단계(○○○○시티) 개발계획 주민열람 공고
  3) 2008. 3. 14：○○2단계(○○○○시티) 개발계획 고시
  4) 2008. 9. 12：○○2단계(○○○○시티) 개발사업 토지세목 고시
  ※ 이 민원 사업 사업인정고시일
  5) 2009. 3. 11：보상실태조사 완료
  6) 2009. 11. 30：○○2단계(○○○○시티) 개발사업 보상계획 공고
  <○○○○시티 개발사업 개요>
  ○ 위 치：경기도 ○○시 ○○면 일원 (○○호 남측 간석지)
  ○ 면 적：55.82㎢
  ○ 계획인구：150,000명(60,000세대)
  ○ 사업기간：2007년 ~ 2022년
  ○ 사 업 비：9조 4,050억원
  ○ 사업시행자：한국수자원공사
  
  나. ○○세무서장이 발행한 이 민원 신청인들의 ‘사업자등록증’에는 이 민원 사업 사업인정고시일 이전부터 사업자등록을 한 것으로 기재되어 있고, 이 민원 신청인들의 ‘부가가치세과세표준증명’에는 사업인정고시일 이전부터 부가가치세를 납부한 것으로 되어 있다.
  
  다. 피신청인은 2010. 5. 14. 지장물 등의 이전비용 및 영업 보상금을 산정하여 신청인에게 손실보상을 통보하고 9개의 영업장에 1,000만원을 지급하였으나 피신청인 본사 감사실에서는 관련규정상 무허가건축물을 임차하여 영업한 경우에만 영업보상에 해당하므로 이 민원 신청인들에게 2010. 9. 8. 지급 중지를 통보하고 9개 업체에 기 지급된 보상비 환수 등의 조치를 취할 것이라고 통보하였다.
  
  라. 우리 위원회 현지조사 결과, 이 민원 영업장은 대부분 지목상 염전으로 불법 형질변경되어 현실이용 상황이 나대지 상태인 공장용지로 조성되어 있으며, 영업특성상 넓은 공간을 필요로 하는 철골구조물 제작업, 건설장비 임대업, 고물상 등의 영업행위가 이루어지고 있고, 신청인들이 무허가건축물(기둥이 지상에 고착되고 판넬 등 지붕이 있는 구조)을 설치하거나 컨테이너를 적치하여 사무실, 숙소, 창고 등의 용도로 사용하고 있다.
  마. 우리 위원회는 2007. 4.12. 건설교통부령 제556호로 개정된 토지보상법 시행규칙 제45조의 적법한 영업임에도 불구하고 적법하지 않는 장소에서의 영업행위를 보상대상에 배제하는 현행규정을 자의적, 행정편의적, 무사안일적 법 운영이므로 ‘적법한 장소’를 ‘일정한 장소’로 종전의 규정으로 환원토록 하는 제도개선을 2008. 12. 15. 전원위원회에서 의결하였다.
  
  바. 경기도 ○○시장은 이 민원 영업장내 54필지에 대한 ‘염전’에서 ‘도로’로 지목변경 사유에 대한 피신청인의 질의에 대하여 폐염전 부지에 도로개설 완료 후 토지소유자의 지목변경 신청이 있어 현지 확인하여 지목변경 하였음을 2010. 12. 9. ○○○○○-53695호로 회신하였다.
  

판단

• 가. ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙 제45조는 “법 제77조제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각 호 모두에 해당하는 영업으로 한다. 1. 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소(무허가건축물등, 불법형질변경토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적・물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업. 다만, 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 ｢부가가치세법｣ 제5조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다. 2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업”라고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제47조제1항은 “공익사업의 시행으로 인하여 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 영업손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익에 다음 각호의 비용의 합한 금액으로 평가한다.”라고 하고 있고, 같은 조 제6항은 “제45조제1호 단서에 따른 임차인의 영업에 대한 보상액 중 제1항제2호의 비용을 제외한 금액을 제1항에 불구하고 1천만원을 초과하지 못한다.”라고 하고 있다.
  
  나. 피신청인은 이 민원 영업장들이 불법형질변경된 토지를 임차하여 영업한 경우로 적법한 장소에 해당하지 아니하고, 무허가 건축물등을 소유한 자들에 해당하여 영업보상 대상이 될 수 없다 주장하므로 살피건대, 이 민원 사업은 1998. 11. 부터 건축 및 물건적치행위가 금지 되었으나 2007. 11.에 이르러 개발계획 주민열람공고가 이루어지고, 2009. 11.에 보상계획공고 되어 토지이용 제약이 장기간 지속되고 방치된 상태에 있었다는 점, 이 민원 영업장은 폐염전 부지들로 지목이 염전이나 시화 방조제 공사 이후 기능을 상실하였고, 형질변경이 금지된 상태에서 장기간 방치되어 구체적인 사용계획없이 사유재산권을 장기간 제약하였을 뿐 만 아니라 국토의 효율적 이용 측면에서도 비경제적인 면이 있었으나 신청인들이 이러한 유휴 토지를 활용하여 생산활동을 하였다면 국가경제나 서민경제에도 기여한 점이 있다고 보아야 할 것이고, 더구나 이 민원 신청인들은 사업자등록을 하고 영업하며 선량하게 세금을 납부하여 온 점, 이 민원 영업장 53필지가 임대의 용이성을 위해 차량진출입을 목적으로 염전에서 도로로 지목 변경된 사실로 보면 불법형질 변경 주체는 토지임차인이 아닌 토지주로 판단되는 점, 이 민원 신청인들의 영업 특성은 고정된 구조물이나, 건축물이 없이 이 민원 사업에 따른 지장을 최소할 수 있는 형태로 대부분 적치물에 한정된 행위를 하여 사실상 이 민원 사업을 위한 지장물의 범위가 최소한의 형태로 유지 관리되어 온 점 등을 종합적으로 살펴보면 이 민원 사업으로 이 민원 영업장의 지역적인 특수성이 고려되어야 할 것이다.
  
  다. 구 토지보상법 시행규칙 제45조(2007.4.12. 건설교통부령 제556호로 개정되기 이전의 것)는 일정한 장소에서의 영업을 보상하도록 하였고, 영업장소의 적법성 여부에 불구하고 영업의 손실이 있는 경우 보상하도록 하였던 구 토지보상법 시행규칙은 손실이 있는 곳에 보상이 있다는 점에서 사실상 토지보상법 본래의 취지와 사유재산권 보장의 원칙에 보다 부합하나, 현행과 같은 토지보상법 시행규칙 45조의 개정은 수도권 지역의 개발 정보의 범람과 보상금 수령목적으로 하는 투기세력으로 인하여 불법행위가 만연함에 따라 취해진 부득이한 정책적 결정이라는 점을 감안하면, 이 민원 신청인들은 장기간 이 지역에서 영업하여온 자들로 투기세력과는 구분되는 선량한 영세 영업자들로 보이는 점, 피신청인이 조속히 사업을 진행하였다면 구 토지보상법 시행규칙 45조에 따라 신청인들의 영업손실 보상이 가능하였을 것이라는 점, 피신청인이 당초 이 민원 영업장들에 대한 영업손실을 영업실적에 따라 평가하기 보다는 이러한 현실여건과 지역의 특수성 등을 감안하여 업체당 1,000만원으로 결정하였고 신청인들은 이를 수용하여 이 민원 사업에 협조하기로 함에 따라 9개 업체의 보상금이 이미 지급되었고 이러한 결정은 매우 바람직한 처분으로 보이는데 이를 취소하기로 한 피신청인의 결정은 지나치게 경직된 법 운영으로 신청인들에게 지나치게 가혹하며, 행정대집행 등의 수단으로 하는 강제철거는 더 큰 사회적 비용을 수반할 수 있고, 이미 지급된 금액의 환수 가능성도 희박해 보이므로 득보다는 실이 큰 조치로 보이는 점 등을 종합하여 보면 이 민원 지역의 특수성을 인정하여 피신청인은 이 민원 영업자들에게 당초의 계획대로 업체당 1,000만원의 금액을 영업보상 상당금액으로 지급함이 타당한 것으로 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 영업장에 대한 영업보상금 지급중지 처분한 사항을 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항의 규정에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명