국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 건축물(민박집)과 토지가 공익사업으로 건설되는 고속도로의 접도구역 밖에 위치하고 있으나, 공사로 인한 소음・진동피해와 매출손실이 발생하고 있는 경우 건축물 및 토지를 매수하는 것이 바람직한지 여부
  

결정요지

• 이 민원 건축물에 대하여 살피건대, 민박의 경우는 청정한 입지와 경관조망이 중요하다는 점, 신청인의 소음･진동 저감대책에 불구하고 이 민원 건축물 지붕 기왓장들이 파손되고 바닥에 금이 가는 등 피해가 발생하고 있는 점, 신청인의 매출장부가 농어촌민박 지정시부터 작성되어 있고 작성내역과 보관상태 등을 볼 때 신청인의 매출손실을 입증할 수 있는 객관적 자료의 가치가 있다고 볼 수 있으며 신청인의 급격한 매출감소가 이 민원 공사로 인해 발생했다는 것이 인정되고 향후에도 매출회복을 기대하기 어렵다는 점, 이 민원과 유사한 민원이 빈발할 경우에도 상기 판례와 같이 생계수단에 미치는 영향을 구체적으로 파악하여 보상여부를 검토해야 한다는 점, 이 민원 고속도로 개설로 교통접근성이 좋아진다고 해도 신청인의 민박영업에는 혜택이 없는 점 등을 종합적으로 볼 때, 피신청인은 이 민원 건축물을 매수하는 것이 타당하다고 판단된다.
  이 민원 토지에 대하여 살피건대, 이 민원 토지 중 실제 건축면적으로 사용되는 부분이 17.27%에 불과하고, 토지의 대부분이 접도구역 밖에 있어 건축행위 등에 제한을 받지 않는다는 점 등을 볼 때 피신청인에게 이 민원 토지를 전부 매수하라고 요구하기는 곤란한 것으로 판단된다. 다만, 교량부분은 일반도로와 달리 용지경계가 좁게 설정되므로 비록 접도구역에는 포함되지 않더라도 사실상 종래의 대지용도로 사용하기에는 효용가치가 현저히 감소했다고 볼 수 있으므로 피신청인은 계획관리지역 건폐율 40%를 적용한 이 민원 건축물 부지면적 387.8㎡을 매수하는 것이 타당하다고 판단된다.
  

참조법령

• ｢여객자동차 운수사업법｣ 제23조 1항, 제82조 제1항, 제82조 2항, ｢여객자동차 운수사업법｣시행령 제39조
  

주문

• 가. 피신청인에게 춘천~양양간 고속도로 건설공사 구역에 인접한 신청인 소유의 강원 인제군 ○○면 ○○리 ○○○-○ 지상 건축물을 매수하고, 동 건축물 부지 387.8㎡를 매수할 것을 의견표명한다.
  
  나. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 신청인은 강원 인제군 ○○면 ○○리 ○○○-○ 대 898㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)와 지상의 건축물(이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다)을 소유하여 민박 영업을 하던 중 피신청인이 시행하는 춘천-양양간 고속도로 건설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)로 인한 소음과 먼지, 경관훼손 등으로 민박 손님이 평년대비 90% 이상 줄었고 고속도로와 근접하게 되어 공사가 끝나도 민박 손님의 감소가 불 보듯 뻔하여 영업을 계속할 수 없는 실정이므로 이 민원 토지와 건축물을 매수해 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. 이 민원 건축물과 토지가 접도구역 밖에 위치하고 있어 매수청구의 대상이 아니고, 공사로 인해 발생하는 소음, 비산먼지 및 경관훼손에 대해서는 저진동 작업시행, 가설방음벽 설치 등 시설물 보완으로 피해저감방안을 강구하여 공사를 시행하고 있으며, 도로교량의 상판과 이 민원 건축물이 충분히 이격되어 있고 영구방음벽이 설치되면 준공 후에도 소음문제로 인한 피해는 없을 것으로 판단된다.
  
  나. 신청인이 이 민원 공사로 매출이 90% 이상 줄었다고 하나 입증이 되지 않으며, 접도구역 밖 건축물과 토지를 매수할 경우 유사한 보상민원이 빈발하여 재정적 부담이 가중될 것으로 예상되고, 또한 이 민원 지역은 고속도로 개설로 인해 접근성이 개선되어 방문객 증가 등의 혜택도 누리게 되므로 신청인의 이 민원 토지 및 건축물 매수요구는 수용이 곤란하다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 공사의 도로구역은 2008. 8. 26. 국토해양부 고시 제2008-461호로 결정고시되었고, 공사기간은 2008. 12. 29. ~ 2015. 12. 31.이며, 도로규모는 폭 23.4m(4차로), 총연장 49.4㎞이다. 이 민원 공사의 제13공구(이하 ‘이 민원 공사구간’이라 한다)는 이 민원 지역 방태천을 가로지르는 교량으로 건설되고, 이 민원 건축물은 이 민원 공사 제13공구 STA 0+440에 위치하고 있다. 고속도로 교량부분은 일반 고속도로와 달리 성토면이나 측구가 없어 도로의 용지경계가 본선으로부터 10m 이내로 좁게 설정되고, 접도구역은 용지경계로부터 20m로 지정된다.
  
  나. 우리 위원회가 실지조사한 바에 따르면, 신청인은 직업군인으로 근무하다가 2002. 6월 전역하면서 이 민원 건축물을 지어 민박사업을 시작하였으며, 2006. 1. 27. 강원도 인제군으로부터 농어촌 민박사업자로 지정(지정번호 161) 받았다. 이 민원 토지와 건축물은 모두 도로의 접도구역 밖에 위치하고 있고, 교량 상판에서 이 민원 건축물까지의 거리가 약 55m이다. 이 민원 건축물은 2002. 8. 26. 지상 2층 165.62㎡로 지어졌고 2006. 3. 8. 112㎡가 증축되어 현재는 지상 2층, 연면적 277.62㎡, 7개의 객실이 운영되고 있다. 이 민원 토지는 도시계획상 계획관리지역에 해당하며, 건축면적으로 사용되는 부분이 155.12㎡로 전체 대지면적 898㎡의 17.27%에 불과하다. ｢인제군 도시계획조례｣ 제48조 제19호 계획관리지역 건폐율 40% 적용하면 이 민원 건축물에 직접적으로 필요한 부지면적은 387.8㎡이다. 그리고 이 민원 토지의 나머지 부분인 742.88㎡는 마당 겸 주차장 등으로 사용되고 있다.
  
  다. 농어촌 민박사업이란 ｢농어촌정비법｣에 의해 지정․설치되는 민박시설로 당해주택에 주민등록이 되어 있고 실제 거주하면서 7실 이하의 객실을 이용하여 숙박 및 취사시설을 이용객에게 제공하여 농어촌의 소득증대를 도모하는 사업이다. 농어촌민박으로 지정되면 농가부업소득으로 인정되기 때문에 소득세와 부가가치세가 일정부분 면제되고 ｢공중위생관리법｣, ｢소방법｣ 등 전문 숙박업소에 적용되는 법령의 규제를 받지 않는다.
  
  라. 별도의 사업자등록을 하지 않는 농어촌 민박의 특성상 매출액에 대한 세무서 신고자료는 가지고 있지 않았으나, 농어촌 민박으로 지정받은 2006년부터 작성한 매출장부를 조사해 본 결과 민박의 수입이 2006년 2803만원, 2008년 3228만원, 2009년 313만원(2007년도 장부는 분실)으로 이 민원 공사로 인해 매출액이 약 90% 이상 감소한 것을 확인할 수 있었다. 신청인은 ‘이 민원 공사가 2015년까지 예정되어 있으므로 향후 4 ~ 5년 안에는 신청인의 매출액이 회복될 가능성이 없고, 공사가 끝나도 자연조망과 경관이 이 민원 공사 이전에 비해 열악해 질 것으로 예상되기 때문에 매출 회복은 어렵다’라고 진술하고 있다.
  
  마. 이 민원 도로의 교량부분에는 이 민원 건축물과 관계없이 영구방음벽이 설계되어 있다. 이 민원 공사 환경영향평가서에 따르면 이 민원 건축물에서의 예측소음도가 65.5dB이고 방음벽 설치 후에는 54.0dB로 예상되어 ｢소음․진동규제법｣의 규제기준인 65dB을 넘지 않는다. 또한 피신청인은 공사 중에도 저진동 작업진행 및 가설방음벽 설치 등으로 소음･진동 발생을 억제하고 있다고 주장하고 있으나 신청인이 2010. 3. 30. 우리 위원회로 제출한 현장사진을 보면 2010. 3. 29. 실시한 공사장 발파작업으로 이 민원 건축물 지붕 기왓장들이 파손되고 건축물 바닥에 금이 간 것을 확인할 수 있다.
  
  바. 이 민원 토지와 건축물 예상보상액은 약 2억 1262만원(토지 7184만원, 건물 1억 4078만원)이다.
  
  사. 우리 위원회에서는 2010. 1. 18. 이 민원 건축물 인근에 있는 신청외 이△△ 소유 민박(강원 인제군 ○○면 ○○리 ○○○-○)에 대해 경관침해와 매출감소, 접도구역에 약 1/2이 포함되어 있는 이유 등으로 피신청인에게 매수할 것을 의견표명한 바 있다.
  

판단

• 가. ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제79조 제2항은 “공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.”라고 하고 있고, ｢도로법｣ 제53조 제1항은 “고속국도나 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 대하여 제49조에 따라 접도구역이 지정되는 경우 그 지정으로 인하여 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 도로의 관리청에 그 토지에 대한 매수를 청구할 수 있다. 1. 접도구역으로 지정될 당시부터 그 토지를 계속 소유한 자, 2. 토지의 사용・수익이 불가능하게 되기 전에 그 토지를 취득하여 계속 소유한 자, 3. 제1호나 제2호에 해당하는 자로부터 그 토지를 상속받아 계속 소유한 자”라고 하고 있다.
  한편, ｢농어촌정비법｣ 제2조 제16호 라목은 “농어촌민박사업: 농어촌지역과 준농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 건축법 제2조 제2항 제1호에 따른 단독주택을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 숙박ㆍ취사시설 등을 제공하는 사업”이라고 하고 있고, ｢공중위생관리법 시행령｣ 제2조 제1항은 “공중위생관리법 제2조 제1항 제2호 단서의 규정에 의하여 숙박업에서 제외되는 시설은 다음 각호와 같다. 1. 농어촌정비법에 의하여 농어촌지역에 설치된 민박사업용시설(객실이 7실이하인 경우에 한한다)”이라고 하고 있다. ｢소득세법｣ 제12조 제2호 다목은 “다음 각 호의 소득에 대해서는 소득세를 과세하지 아니한다. 다. 대통령령으로 정하는 농가부업소득”이라 하고 있고, 같은 법 시행령 제9조 제1항은 “제12조 제2호 다목에서 대통령령으로 정하는 농가부업소득이란 농・어민이 부업으로 경영하는 축산・양어・고공품제조・민박・음식물판매・특산물제조・전통차제조 및 그 밖에 이와 유사한 활동에서 발생한 소득 중 다음 각 호의 소득을 말한다.”라고 하고 있다.
  ｢인제군 도시계획조례｣ 제48조(용도지역 안에서의 건폐율) 제19호는 “영 제84조제1항에 따라 용도지역 안에서의 건폐율은 다음 각 호와 같다. 19. 계획관리지역：40퍼센트 이하”라고 하고 있다.
  
  나. 대법원은 “공공사업의 시행 결과 그 공공사업의 시행이 기업지 밖에 미치는 간접손실에 관하여 그 피해자와 사업시행자 사이에 협의가 이루어지지 아니하고 그 보상에 관한 명문의 근거 법령이 없는 경우라고 하더라도 공공사업의 시행으로 인하여 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우라면, 그 손실의 보상에 관하여 토지보상법 시행규칙의 관련 규정 등을 유추 적용할 수 있다.”라고 판시하였으며(2002. 11. 26. 선고 2001다44352 판결 참조), “조망이익이 법적인 보호의 대상이 되는 경우에 이를 침해하는 행위가 사법상 위법한 가해행위로 평가되기 위해서는 조망이익의 침해 정도가 사회통념상 일반적으로 인용하는 수인한도를 넘어야 하고, 그 수인한도를 넘었는지 여부는 조망의 대상이 되는 경관의 내용과 피해건물이 입지하고 있는 지역에 있어서 건조물의 전체적 상황 등의 사정을 포함한 넓은 의미에서의 지역성, 피해건물의 위치 및 구조와 조망상황, 특히 조망과의 관계에서의 건물의 건축․사용목적 등 모든 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.”라고 판시했다(2004. 9. 13. 선고 2003다64602 판결 참조).
  
  다. 이 민원 건축물에 대하여 살피건대, 민박의 경우는 청정한 입지와 경관조망이 중요하다는 점, 신청인의 소음･진동 저감대책에 불구하고 이 민원 건축물 지붕 기왓장들이 파손되고 바닥에 금이 가는 등 피해가 발생하고 있는 점, 신청인의 매출장부가 농어촌민박 지정시부터 작성되어 있고 작성내역과 보관상태 등을 볼 때 신청인의 매출손실을 입증할 수 있는 객관적 자료의 가치가 있다고 볼 때 신청인의 급격한 매출감소가 이 민원 공사로 인해 발생했다는 것이 인정되고 향후에도 매출회복을 기대하기 어렵다는 점, 이 민원과 유사한 민원이 빈발할 경우에도 상기 판례와 같이 생계수단에 미치는 영향을 구체적으로 파악하여 보상여부를 검토해야 한다는 점, 이 민원 고속도로 개설로 교통접근성이 좋아진다고 해도 신청인의 민박영업에는 혜택이 없는 점 등을 종합적으로 볼 때, 피신청인은 토지보상법 제79조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제62조 등에 따라 이 민원 건축물을 매수하는 것이 타당하다고 판단된다.
  
  라. 이 민원 토지에 대하여 살피건대, 이 민원 토지 중 실제 건축면적으로 사용되는 부분이 17.27%에 불과하고, 토지의 대부분이 접도구역 밖에 있어 건축행위 등에 제한을 받지 않는다는 점 등을 볼 때 피신청인에게 이 민원 토지를 전부 매수하라고 요구하기는 곤란한 것으로 판단된다. 다만, 교량부분은 일반도로와 달리 용지경계가 좁게 설정되므로 비록 접도구역에는 포함되지 않더라도 사실상 종래의 대지용도로 사용하기에는 효용가치가 현저히 감소했다고 볼 수 있으므로 피신청인은 계획관리지역 건폐율 40%를 적용한 이 민원 건축물 부지면적 387.8㎡을 매수하는 것이 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 건축물 및 토지의 매수를 구하는 신청인의 주장은 일부 이유 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 나머지 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 일부 의견표명, 일부 기각