국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 주차장의 토지형질변경(노외주차장)에 대한 연장허가신청에 대해 주차장의 진출입로를 사도로 만들어야만 연장허가가 가능하다는 이유로 거부되었으나, 사도개설이 사실상 불가능한 상황인 경우 주차장을 계속 운영할 수 있도록 토지의 형질변경(노외주차장) 허가 기간을 연장하는 것이 바람직한지 여부
  

결정요지

• 피신청인은 관련법이 개정되어 개발제한구역내에 사도개설이 가능하므로 이 민원 진입로를 사도로 만들어야만 이 민원 주차장의 연장허가가 가능하다고 주장하나, 사도설치를 위한 형질변경허가가 가능하도록 개발제한법 시행령이 개정된 이유는 개발제한구역내 토지에 대해 형질변경허가 범위를 넓혀 재산권 행사에 어려움이 있는 국민들의 손실을 보전해 주기 위한 것이라 할 것이며, 이 민원 진입로를 사도로 만들 경우 이 민원 진입로 토지소유자들은｢사도법｣에 따라 이 민원 진입로를 다른 용도로 사용‧수익할 수 없게 되고, 이 민원 진입로의 교환가치가 하락하게 되어 또 다른 손실이 발생할 것으로 보이는 점, 피신청인이 이 민원 토지의 형질변경허가(노외주차장) 기간을 연장해 준다하여 이것이 개발제한법의 목적에 반하거나, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려도 없으며, 이 민원 진입로가 타인 소유의 토지이고, 그 토지소유자들이 이 민원 진입로를 사도로 만드는 것에 반대하고 있어 사실상 신청인들이 이 민원 진입로를 사도로 만들기는 불가능한 상황에서 사도를 개설하라는 피신청인의 소극적 행정행위(수리거부)는 지나치게 가혹한 점, 신청인들이 이 민원 토지의 형질을 변경하여 이 민원 주차장을 운영하게 된 사유는 사실상 피신청인의 요청에 따른 것이라 할 수 있고, 이 민원 주차장의 형태 및 이 민원 진입로는 최초 허가 당시와 동일한 상태이며, 피신청인이 작성한 행위허가신청(노외주차장) 검토보고서에도 신청인들이 적법한 절차에 따라 노외주차장을 운영하고 있고, 개발제한구역관련법에 적합하다고 하고 있어, 피신청인의 이 민원 토지 형질변경허가 기간 연장 불허 처분(수리거부)은 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 이 민원 주차장의 운영이 오히려 대형화물차 및 중장비 등의 주차공간 부족문제를 해결하여 공익 및 주민들에게 도움이 되고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 피신청인은 사도개설 없이 신청인들이 이 민원 주차장을 계속 운영할 수 있도록 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장) 허가 기간을 연장해 주는 것이 타당하다고 판단된다

참조법령

• ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조 제2항, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣제12조 제1항, ｢주차장법｣제12조 제1항
  

주문

• 피신청인에게 신청인 이△△이 서울 강동구 ○○동 ○○○ 소재 노외주차장을 종래와 같이 운영할 수 있도록 토지소유자인 신청인 이△△에게 토지형질변경허가(노외주차장) 기간을 연장해 줄 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 신청인 이△△는 1999년부터 서울 강동구 ○○동 ○○○토지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 형질변경(노외주차장) 허가 받아 노외주차장 부지로 이용해 왔고, 신청인 이△△은 이 민원 토지를 임차하여 노외주차장(이하 ‘이 민원 주차장’이라 한다)을 운영하였다. 2010. 5. 4. 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장) 허가 기간이 만료되어 신청인 최△△와 이△△은 피신청인에게 이 민원 주차장 연장허가에 대해 문의하였고 피신청인은 관련법이 개정되어 현재 사용하고 있는 이 민원 주차장의 진출입로(이하 ‘이 민원 진입로’라 한다)를 사도로 만들어야만 연장허가가 가능하다고 주장하고 있다. 그러나 이 민원 진입로는 타인소유의 토지이고, 토지소유자는 사용에는 동의하나 사도로는 만들 수 없다고 하고 있어 사도개설이 불가한 상황인바, 현 상황에서 이 민원 주차장을 계속 운영할 수 있도록 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장) 허가 기간을 연장해 달라.
  

피신청인의 주장

• 신청인들은 ｢도시계획법｣과 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣에 따라 현황도로를 진입로로 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장) 허가를 받아 이 민원 주차장을 현재까지 운영하였다. 그러나 2009. 2. 7. 개발제한구역내에서 사도를 개설할 수 있도록 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣이 개정되었으므로 신청인들은 이 민원 진입로에 사도를 개설한 후 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장) 허가 기간 연장을 신청하여야 하고, 이 경우에 한하여 이 민원 토지의 형질변경(뇌외주차장) 허가 기간 연장이 가능하다. 따라서 이 민원 주차장으로 진출입할 수 있는 사도를 개설하지 않는 한 신청인의 요구는 수용이 불가하다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 토지는 개발제한구역 내에 있는 잡종지로 신청인 최△△ 소유의 토지이고, 신청인 이△△은 이 민원 토지를 임차하여 1999. 5. 6.부터 이 민원 주차장을 운영하고 있다.
  
  나. 피신청인은 1998. 3. 9. 주차난이 심화되고 특히 대형화물차 및 중장비 등의 주차공간이 부족하여 그 피해가 심각한 실정이며, 피신청인이 예산을 투입하여 개발제한구역에 공공주차장을 설치하는데 어려움이 있고, 토지의 지목이 대지나 잡종지로 진입도로가 확보되면 토지형질변경 허가를 받아 노외주차장 설치가 가능하므로 이 민원 토지에 노외주차장을 설치하고자 할 경우 피신청인에게 문의하면 안내해 드리겠다는 개발제한구역내 노외주차장 설치 안내공문을 신청인 최△△에게 발송하였다.
  
  다. 신청인 최△△는 1998. 5. 24. 이 민원 주차장 설치완료 신고를 하였고, 피신청인은 같은 달 27일 이를 수리하였으며, 신청인 이△△이 노외주차장 관리규정 변경 신고를 하자 피신청인은 1998. 6. 19. 이를 수리하면서 신청인 이△△에게 노외주차장 관리규정 신고필증을 교부하였다. 피신청인은 1999. 5. 11. 허가기간을 1999. 5. 6.~2001. 5. 5.로 하여 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장)을 허가하였으며, 이후 피신청인은 신청인 최△△에게 3차례(2001. 5. 9.~2004. 5. 5, 2004. 5. 5.~2007. 5. 4, 2007. 5. 5.~2010. 5. 4.)더 이 민원 토지의 형질변경 허가 기간 연장을 해 주었다.
  라. 피신청인이 2007. 5. 3. 작성한 행위허가신청(노외주차장) 검토보고서에는 ‘이 민원 토지는 지목이 잡종지로 기 행위허가(노외주차장)된 토지이며 기허가자가 적법한 절차에 따라 노외주차장을 운영하고 있고, 개발제한구역관련법에 적합하므로 허가조건을 부하여 허가처리코자 한다.’고 기록되어 있다.
  
  마. 이 민원 진입로는 약 12m 폭의 비포장도로로 같은 동 ○○○-○과 ○○○-○ 및 ○○○-○에 일부에 설치되어 있고, 신청인 최△△와 이△△은 위 토지소유자들의 동의를 얻어 이 민원 진입로를 이 민원 토지의 진출입로로 사용하고 있다. 한편 위 토지소유자들은 이 민원 진입로를 현 상태대로 사용하는 것에는 동의하나 사도로 만드는 것에는 반대하고 있다.
  
  바. 이 민원 토지에 연접해 있는 같은 동 ○○○-○ 토지는 관광버스 주차장으로 허가 되어 사용되었고, 같은 동 ○○○-○과 ○○○-○는 건설장비(백호 등) 주차장과 야적장으로 허가 되어 사용되었으나, 이 민원과 같은 이유로 허가기간이 만료된 상태이다. 관광버스 주차장과 건설장비 주차장 등도 이 민원 진입로를 이용하여 진출하고 있다.
  
  사. 신청인 최△△와 이△△은 2010. 4. 4. 피신청인을 방문하여 토지형질변경허가 기간 연장 신청을 하였고, 피신청인이 사도를 개설해야 한다는 이유로 접수를 거부하여 현재에 이르렀다고 주장하고 있다. 한편 이 민원 주차장은 화물차가 주차하는 곳으로 현재 약 30여대의 화물차가 월 주차권을 취득하여 주차하고 있다.
  

판단

• 가. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제38조 제2항은 “개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.”라고 하고 있고, 구 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 ｣(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 것, 이하 ‘구 개발제한법’이라 한다) 제12조 제1항은 “개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획법 제3조제13호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장・군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다. 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령이 정하는 토지의 형질변경”이라고, 구 개발제한법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되기 전의 것) 제14조는 “법 제12조제1항제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. (…) 3. 농로(농로)나 임도(임도)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 (…) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대・공장용지・철도용지・학교용지・수도용지・잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경”라고 하고 있으며, 현행｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것, 이하 ‘현행 개발제한법’이라 한다) 제12조 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(죽목)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조제11호에 따른 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사・시장・군수 또는 구청장(이하 “시장・군수・구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. (…) 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이라고, 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정된 것) 제14조는 “법 제12조제1항제4호에서 “영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경”이란 다음 각 호를 말한다. (…) 3. 농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경 (…) 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대・공장용지・철도용지・학교용지・수도용지・잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경”이라고 하고 있다.
  
  나. 구｢주차장법｣(1999. 2. 8 법률 제5902호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주차장법’이라 한다) 제12조 제1항은 “노외주차장은 특별시장・광역시장, 시장・군수 또는 구청장이 이를 설치한다.”라고, 제2항은 “제1항의 규정에 불구하고 특별시장・광역시장, 시장・군수 또는 구청장외의 자가 노외주차장을 설치하고자 할 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 미리 시장・군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 노외주차장의 구조를 변경하는 때에도 또한 같다.”라고 하고 있고, 현｢주차장법｣(2010. 3. 22.법률 제10159호로 개정된 것, 이하 ‘현 주차장법’이라 한다) 제12조 제1항은 “노외주차장을 설치 또는 폐지한 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장・군수 또는 구청장에게 통보하여야 한다.”라고 하고 있다.
  
  다. 피신청인은 관련법이 개정되어 개발제한구역내에 사도개설이 가능하므로 이 민원 진입로를 사도로 만들어야만 이 민원 주차장의 연장허가가 가능하다고 주장하나, 사도설치를 위한 형질변경허가가 가능하도록 개발제한법 시행령이 개정된 이유는 개발제한구역내 토지에 대해 형질변경허가 범위를 넓혀 재산권 행사에 어려움이 있는 국민들의 손실을 보전해 주기 위한 것이라 할 것이며, 이 민원 진입로를 사도로 만들 경우 이 민원 진입로 토지소유자들은 ｢사도법｣에 따라 이 민원 진입로를 다른 용도로 사용・수익할 수 없게 되고, 이 민원 진입로의 교환가치가 하락하게 되어 또 다른 손실이 발생할 것으로 보이는 점, 피신청인이 이 민원 토지의 형질변경허가(노외주차장) 기간을 연장해 준다하여 이것이 개발제한구역안에서 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하고자 하는 개발제한법의 목적에 반하거나, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려도 없으며, 이 민원 진입로가 타인 소유의 토지이고, 그 토지소유자들이 이 민원 진입로를 사도로 만드는 것에 반대하고 있어 사실상 신청인들이 이 민원 진입로를 사도로 만들기는 불가능한 상황에서 사도를 개설하라는 피신청인의 소극적 행정행위(수리거부)는 지나치게 가혹한 점, 신청인들이 이 민원 토지의 형질을 변경하여 이 민원 주차장을 운영하게 된 사유는 사실상 피신청인의 요청에 따른 것이라 할 수 있고, 이 민원 주차장의 형태 및 이 민원 진입로는 최초 허가 당시와 동일한 상태이며, 피신청인이 2007. 5. 3. 작성한 행위허가신청(노외주차장) 검토보고서에도 신청인들이 적법한 절차에 따라 노외주차장을 운영하고 있고, 개발제한구역관련법에 적합하다고 하고 있어, 피신청인의 이 민원 토지 형질변경허가 기간 연장 불허 처분(수리거부)은 신의성실 및 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 이 민원 주차장의 운영이 오히려 대형화물차 및 중장비 등의 주차공간 부족문제를 해결하여 공익 및 주민들에게 도움이 되고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 피신청인은 사도개설 없이 신청인들이 이 민원 주차장을 계속 운영할 수 있도록 이 민원 토지의 형질변경(노외주차장) 허가 기간을 연장해 주는 것이 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 토지의 형질변경허가 기간 연장을 구하는 신청인들의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명