국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 대형마트의 자가용자동차(셔틀버스) 운행이 자가용자동차의 유상운송 및 대중교통수단이 운행되는 지역의 자가용자동차 노선운행허가를 금지한 ｢여객자동차 운수사업법｣에 위배되는지 여부 및 위 자가용자동차의 운행으로 주변 상가들의 영업이익이 감소하는 점과 인근아파트에 거주하는 교통약자들의 이동편의 증진에 대한 책임을 위 대형마트에 부담시키는 점이 부당하다고 보아 위 자가용자동차의 노선운행 허가를 취소할 수 있는지 여부
  

결정요지

• 대형마트(백화점) 등의 셔틀버스 운행은 형식상 무상운행서비스 제공이지만 이는 결국 모든 상품가격에 전가되어 있으므로 실질상은 유상운송으로 보아야 하고, 자가용자동차의 유상운송은 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제82조 제1항의 규정에 따라 금지되는 것이 원칙(헌법재판소 2001. 6. 28. 01헌마132 전원재판부 판결 참조)이므로 이 민원 자가용자동차의 운행 또한 유상운송으로 보아 금지되어야 할 것으로 보이는 점, 이 민원 아파트 지역은 버스와 지하철 등 대중교통수단이 운행되고 있고 이 민원 자가용자동차는 ○○마트와 이 민원 아파트 사이의 구간을 운행하도록 허가되어 있어 ｢여객자동차 운수사업법｣ 시행령 제39조에 위배되는 것으로 보이는 점, 이 민원 상가들에서 영업하는 업종 상당부분이 ○○마트에서 판매하거나 입점해 있는 업종과 겹치고 있어 이 민원 자가용자동차가 운행될 경우 이 민원 상가들의 영업이익 감소피해는 불가피할 것으로 보이는 점, 이 민원 자가용자동차가 운행되지 않음으로써 이 민원 아파트에 거주하는 노약자 등 일부에게 약간의 불편함이 있을 수 있으나, 이는 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제23조 제1항 등에 따라 피신청인과 서울시장이 그 대책을 강구하여야 할 것이지 이를 ○○마트에 그 책임을 부담시키는 것은 불합리한 점 등을 종합하여 볼 때 피신청인은 이 민원 자가용자동차의 운행 허가를 취소하는 것이 타당할 것으로 판단된다.
  

참조법령

• ｢여객자동차 운수사업법｣ 제23조 1항, 제82조 제1항, 제82조 2항, ｢여객자동차 운수사업법｣시행령 제39조
  

주문

• 피신청인에게 ○○쇼핑(주) ○○마트 송파점에 허가한 자가용자동차 노선운행(무상) 허가를 취소할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 주문과 같다

신청원인

• 피신청인은 서울 송파구 ○○동 ○○○-○ 소재 ○○마트에서 같은 동 ○○○소재 ○○○○○○아파트(이하 ‘이 민원 아파트’라 한다) 단지내를 운행할 수 있도록 자가용자동차(이하 ‘이 민원 자가용자동차’라 한다)의 운행을 허가하였다. 이 민원 자가용자동차가 운행될 경우 이 민원 아파트 내에 위치한 ○○○상가, ○○○상가, ○○상가(이하 ‘이 민원 상가들’이라 한다)는 영업이익이 감소하는 등 손해가 불가피하므로 이 민원 자가용자동차의 운행 허가를 취소해 달라.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 자가용자동차는 ｢여객자동차 운수사업법｣ 시행령 제39조 제1항 제1호와 제3호(노선버스 등 대중교통수단이 운행되지 아니하거나 그 접근이 극히 불편한 지역의 고객을 수송하는 경우)에 해당되어 운행허가 되었고, 이 민원 상가들의 업종과 ○○마트의 업종은 편의점 이외에 서로 경합되지 아니하여 이 민원 상가들의 영업손실 피해가 없을 것으로 보이며, 이용하는 사람 대부분은 노약자 등 교통약자들로 이용목적이 ○○마트를 가기 위한 것이 아니라 운행구간 중 원하는 곳에 하차하여 개인 용무를 보고자 하는 경우가 대부분인 점을 고려할 때, 신청인의 요구는 수용이 불가하다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 자가용자동차는 당시 ○○마트(현 ○○마트)가 2001. 11. 19. 최초 운행허가를 받았고, 1년마다 연장허가를 받아 2010. 6. 1.까지 운행하였다. 2010. 6. 1. ○○마트가 ○○마트에 인수되면서 잠시 운행이 중단되었다.
  나. ○○마트가 ○○마트를 인수한 후 이 민원 자가용자동차의 운행이 중단되자 2010. 6. 21. 이 민원 아파트 입주자 대표회의는 ‘이 민원 아파트 입주민 중 나이 드신 분들이 많고, 이 민원 자가용자동차는 ○○마트 방문 외에도 인근 상가 및 단지내 노인정 등을 왕래하는 생활편의운행수단이며, 일반버스노선과는 별개로 이 민원 아파트 단지 안을 순환한다.’는 이유를 들어 피신청인에게 이 민원 자가용자동차의 운행이 재개될 수 있도록 해 줄 것을 협조 요청하였다.
  
  다. ○○마트는 2010. 7. 7. 이 민원 자가용자동차의 운행허가를 피신청인에게 신청하였고, 피신청인은 같은 해 8. 16. 운행을 허가하였다. 이후 운행허가를 반대하는 민원이 피신청인에게 지속적으로 제기되고 있으며, 현재 이 민원 자가용자동차는 운행되고 있지 않다.
  
  라. 이 민원 자가용자동차는 25인승 버스 1대로 일일 18회 운행하며, ○○마트에서 출발하여 이 민원 아파트 ○○○동~○○○동~○○○동~○○○동을 거쳐 다시 ○○마트로 돌아오는 노선을 운행한다. 한편 이 민원 자가용자동차의 운영비용은 연간 약 50,000,000원이고, 일평균 이용자 수는 약 128명이다.
  
  마. 이 민원 아파트 내에는 ○○○동 인근에 위치한 ○○○상가와 ○○○동 인근에 위치한 ○○○상가, ○○○동 인근에 위치한 ○○상가가 있고, ○○○상가에는 편의점 1개소, 문방구 2개소, 인테리어 업체 3개소, 학원 2개소, 세탁소 3개소, 미용실 2개소, 식당 2개소, 교회, 공인중개사사무소 1개소 및 호프집 1개소가 입점해 있으며, ○○○상가에는 학원 6개소, 인테리어 업체 3개소, 미용실 2개소, 공인중개사사무소 3개소, 마트 1개소, 의류 수선점 및 세탁소 2개소, 카센타 1개소, 문구점 1개소가 입점해 있고, ○○상가에는 약국 1개소, 교회, 은행, 화장품 판매점 2개소, 학원 2개소, 공인중개사사무소 4개, 철물점 및 문구점 1개소, 인테리어 업체 2개소, 미용실 2개소, 음식점 3개소, 꽃집, 양품점, 편의점이 입점해 있다. ○○○상가와 ○○○상가 인근에는 별도의 상가 건물이 없다.
  
  바. ○○마트는 3호선 및 6호선 ○○시장역에 접해 있고, ○○마트와 그 인근은 이 민원 아파트 및 그 주변의 중심상권으로 많은 상가건물이 위치해 있으며, 이 상가건물들에는 약국, 은행, 문방구, 미용실, 학원, 부동산중개업소, 인테리어 업체, 음식점, 귀금속 판매점 등이 입점해 있다. 한편 ○○마트는 가전, 생활용품, 각종 식품,의류, 문구류, 보석, 화장품 등을 판매하고 있고, 약국, 안경점, 미용실, 인테리어, 화원, 세탁․수선점 등이 입점해 있다.
  
  사. 이 민원 아파트 201동에서 ○○마트까지의 직선거리는 약 50m(도보로 1분 거리)이고, ○○마트에서 가장 먼 곳에 위치한 이 민원 아파트 310동에서 ○○마트까지의 직선거리는 약 690m(도보로 10분 거리)이다. 한편 서울시 강남구청장도 ○○백화점에 자가용자동차 노선운행허가를 하였고, 현재 2대의 버스가 운행되고 있다.
  
  아. 이 민원 아파트는 4,494세대로 구성되어 있고, 이 민원 아파트와 연접하여 지하철 3호선과 6호선의 ○○시장역이 위치해 있으며, 파란색 간선버스 333, 401, 461 및 초록색 지선버스 3416, 3216, 3413, 3011가 정차하는 버스정류장이 위치해 있다.
  

판단

• 가. ｢여객자동차 운수사업법｣ 제82조 제1항은 “자가용자동차는 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 운행하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 노선을 정하여 운행할 수 있다. 1. 학교, 학원, 유치원, ｢영유아보육법｣에 따른 보육시설, 호텔, 교육・문화・예술・체육시설(｢유통산업발전법｣ 제2조제3호에 따른 대규모점포에 부설된 시설은 제외한다), 종교시설, 금융기관 또는 병원 이용자를 위하여 운행하는 경우 2. 대중교통수단이 없는 지역 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우로서 특별자치도지사・시장・군수・구청장의 허가를 받은 경우”라고, 제2항은 “제1항제2호의 허가의 대상 및 조건 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.”라고 하고 있고, 시행령 제39조 제1항은 “법 제82조제1항제2호에서 “대중교통수단이 없는 지역 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 노선버스 및 철도(도시철도를 포함한다. 이하 같다) 등 대중교통수단(이하 “대중교통수단”이라 한다)이 운행되지 아니하거나 그 접근이 극히 불편한 지역의 고객을 수송하는 경우 2. 공사 등으로 대중교통수단의 운행이 불가능한 지역의 고객을 일시적으로 수송하는 경우 3. 해당 시설의 소재지가 대중교통수단이 없거나 그 접근이 극히 불편한 지역인 경우”라고, 제2항은 “제1항제3호의 경우에 자가용자동차의 운행구간은 해당 시설과 그로부터 가장 가까운 정류소 또는 철도역 사이의 구간으로 한다.”라고 하고 있다.
  
  나. 피신청인은 이 민원 아파트에 노선버스 등 대중교통수단이 운행되지 않고 있고, 이 민원 상가들의 업종과 ○○마트의 업종이 서로 경합되지 아니하며, 이용하는 사람 대부분은 노약자 등 교통약자들로 이용목적이 ○○마트를 가기 위한 것이 아니므로 신청인의 요구는 수용이 불가하다고 주장하나, 대형마트(백화점) 등의 셔틀버스 운행은 형식상 무상운행서비스 제공이지만 이는 결국 모든 상품가격에 전가되어 있으므로 실질상은 유상운송으로 보아야 하고, 자가용자동차의 유상운송은 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제82조 제1항의 규정에 따라 금지되는 것이 원칙(헌법재판소 2001. 6. 28. 01헌마132 전원재판부 판결 참조)이므로 이 민원 자가용자동차의 운행 또한 유상운송으로 보아 금지되어야 할 것으로 보이는 점, 이 민원 아파트 지역은 버스(파란색 간선버스 333, 401, 461 및 초록색 지선버스 3416, 3216, 3413, 3011)와 지하철(3호선, 6호선 ○○시장역) 등 대중교통수단이 운행되고 있고, 더욱이 이 민원 자가용자동차는 정류소 또는 철도역 사이의 구간에 한하여 운행되는 것이 아니라 ○○마트와 이 민원 아파트 사이의 구간을 운행하도록 허가되어 있어 ｢여객자동차 운수사업법｣시행령 제39조에 위배되는 것으로 보이는 점, 이 민원 상가들에서 영업하는 업종 상당부분이 ○○마트에서 판매하거나 입점해 있는 업종(편의점 및 슈퍼, 미용실, 인테리어, 약국, 세탁소, 화장품 판매 등)과 겹치고 있고, ○○마트 주변에 위치한 상가들과는 대부분 겹치고 있어 이 민원 자가용자동차가 운행될 경우 이 민원 상가들의 영업이익 감소피해는 불가피할 것으로 보이는 점, 이 민원 자가용자동차가 운행되지 않음으로써 이 민원 아파트에 거주하는 노약자 등 일부에게 약간의 불편함이 있을 수 있으나, 이는 ｢여객자동차 운수사업법｣제23조 제1항(국토해양부장관 또는 시・도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에게 노선의 연장 및 변경, 벽지노선 기타 수익성이 없는 노선의 운행을 명할 수 있다.) 등에 따라 피신청인과 서울시장이 그 대책을 강구하여야 할 것이지 이를 ○○마트에 그 책임을 부담시키는 것은 불합리한 점 등을 종합하여 볼 때 피신청인은 이 민원 자가용자동차의 운행 허가를 취소하는 것이 타당할 것으로 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 자가용자동차의 운행 허가 취소를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고