국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

주문

• 피신청인에게 시도 33호선에서 경기 〇〇시 〇〇면 〇〇리 280-5 소재 신청인의 영업장까지 이어지는 하천(〇〇천) 신설제방도로에 대하여, 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하지 않는 범위 내에서 신청인이 골재선별 및 파쇄업을 이전할 시간적 여유 등을 참작하여 한시적으로 진·출입로로 이용할 수 있는 방안을 검토할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 선택적으로 주문과 같은 신청 또는 경기도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 282번지외 3필지의 하천점용허가를 연장해 달라는 신청
  

신청원인

• 신청인은 골재선별 및 파쇄업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)의 진·출입로를 위하여 경기도 〇〇시 〇〇면 〇〇리 282번지외 3필지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 하천점용허가(이하 ‘이 민원 허가’라 한다) 받아 사용하다가 이 민원 허가 기간이 만료(2013. 12. 31.)됨에 따라 피신청인에게 연장신청을 하였으나 피신청인은 이 민원 허가의 연장이 불가하고 진·출입로를 원상복구하라고 통보하여 이 민원 사업을 계속 유지할 수 없게 되었으니, 이 민원 허가를 연장해 주든가 아니면 하천제방을 진·출입로로 사용할 수 있도록 해 달라.
  

피신청인의 주장

• 신청인은 당초 허가조건을 위반하여 이 민원 토지에 강관을 설치하고 성토하였으며, 현재 상태로 이 민원 토지로 계속 진‧출입할 경우 우기시에는 침수 및 재해 발생이 우려되고, 갈수기에는 통행차량으로 하천오염을 유발하므로 이 민원 허가의 연장은 불가하다. 또한, 하천제방을 법적효력이 있는 진‧출입로로 사용하는 것은 불가할 뿐만 아니라 제방도로에는 임시 철거된 군사시설물(용치)이 재설치 될 예정으로 차량통행은 사실상 불가능하다.
  

사실관계

• 가. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 허가는 형질변경 없이 이 민원 토지를 단순 점용하는 것으로 되어 있고, 그 연혁은 아래 표와 같다. 한편, 신청인은 2011. 12. 7. ~ 2014. 12. 7. 기간 동안 이 민원 사업을 운영하기 위하여, 피신청인에게 골재 선별 ‧ 파쇄 변경신고를 하였고, 피신청인은 2011. 12. 7. 이를 수리하였다.
  
  일자
  내용
  수허가자
  허가기간
  1999. 6. 9.
  하천점용허가
  신청외 정〇〇
  (〇〇산업)
  1999. 6. 1. ？ 2004. 12. 31.
  2005. 1. 27.
  하천점용 연장 및
  변경 허가
  신청외 정〇〇
  (〇〇산업)
  2005. 1. 27. ？ 2009. 12. 31.
  2009. 8. 14.
  하천점용 권리의무
  승계 및 연장 허가
  신청외 임〇〇
  (〇〇산업)
  2009. 8. 14. ？ 2013. 12. 31.
  2013. 11. 21.
  하천점용 연장불가
  및 원상복구 통보
  신청외 임〇〇
  (〇〇산업)
  피신청인 → 신청인
  
  
  나. 피신청인이 2013. 11. 21. 신청인에게 보낸 ‘하천점용 유효기간 연장불가에 따른 원상복구 통보’ 공문(〇〇시 〇〇면-22381)에는 이 민원 토지에 대하여 현장점검 한바 하천구역내 강관을 설치하여 진입로로 사용 중에 있어 이에 대한 원상복구를 통보하는 내용이 기재되어 있으며, 피신청인이 2014. 1. 우리 위원회에 제출한 현장사진에는 이 민원 토지에 강관이 설치되고 성토된 진입로가 확인되며, 2013. 7.에는 이 민원 토지에 성토된 진입로가 침수되었던 것이 확인된다.
  
  다. 피신청인은 지방하천(〇〇천)의 제방을 축조하는 하천공사를 시행하고 있고 이 하천제방은 2014. 5. 30. 준공될 예정이며, 신청인이 신설되는 하천제방을 진‧출입로로 사용할 경우에 대하여 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권(私權)을 행사할 우려가 없는지를 별도 검토한 바가 없지만, 건축허가를 위하여 하천부지를 법적 효력이 있는 진‧출입로로 허용하는 것은 불가하다는 국토교통부 공문(구 국토해양부 하천운영과-1282)이 있음을 2014. 5. 2. 우리 위원회에 회신하였다.
  
  
  라. 신청인은 2017. 12. 31.까지 하천제방을 진·출입로로 사용할 수 있도록 허가해 주면, 기한 이후(2018년도)부터는 하천(〇〇천)을 횡단하는 교량을 설치하여 이 민원 사업의 진·출입로로 사용하겠다는 의견을 인감증명서를 첨부하여 우리 위원회에 2014. 5. 2. 제출하였다.
  
  마. 국토교통부는 “「하천점용허가 세부기준」에서는 ‘건축법 등 다른 법률에 의한 인·허가 요건 충족을 위한 하천점용은 하천을 개인에게 전속되게 하여 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권(私權)을 행사할 우려가 없는 경우에 허가하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 이는 인허가 요건 충족을 위한 하천점용을 원칙적으로 금지하고 있는 것은 아니며, 하천제방이 도로법상의 도로, 사도법상의 사도 등으로 지정되어 있는 경우 등은 특정 건축물의 진출입로와 이를 연결하는 경우에는 하천이 특정 개인에게 전속된다고 보기 어렵다. 따라서, 하천제방은 하천관리에 지장을 주지 않는 범위 내에서 도로법 등 관련 법령에 따라 제방을 도로로 지정하여 사용하는 것이 가능하다. 관련법령에 따라 하천점용허가가 의제처리되는 경우, 실시계획서 등 관련도서에 하천점용을 받고자 하는 사항을 명확히 반영하여 하천관리청과 협의하여야 하며 차량통행으로 인한 시설물 손상, 교통안전 사고 가능성, 하천 유지관리상 지장 여부 등을 종합적으로 고려하여 도로 지정여부를 결정하여야 한다. 차량통행으로 인한 제방의 손상, 하천유지관리상 지장여부 등은 해당 하천관리청에서 판단할 사안이며, 도로로서 기능할 수 있는지 여부와 교통안전 등에 관한 사항은 해당 도로관리청에서 판단할 사안이다.“라고 2014. 4. 18. 우리 위원회에 회신(국토교통부 하천운영과-932)하였다.
  

판단

• 가. 관계 법령 등
  
  
  1)「하천법」제33조 제1항은 “하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 토지의 점용 2. 하천시설의 점용 3. 공작물의 신축·개축·변경 4. 토지의 굴착·성토·절토, 그 밖의 토지의 형질변경 5. ~ 6. (생략)“라고 하고,「하천점용허가 세부기준」제4조는 ”하천관리청은 하천점용허가의 유효기간 연장신청이 있는 경우에는 이 기준에 따라 다시 심사를 하여야 하며, 계속해서 하천점용허가를 하는 것이 하천관리 또는 하천환경의 보전에 적합하지 않다고 인정되는 때에는 하천점용허가의 유효기간을 연장하지 않거나, 신청된 유효기간 보다 짧은 기간으로 연장할 수 있다.“라고 하며, 같은 세부기준 제9조는 ”법 제33조제1항제2호에서 하천시설의 점용이란 제방, 보 등 하천시설을 도로, 교량 등의 목적으로 사용하기 위한 점용이나 이와 유사한 점용에 해당한다.“라고 하고, 같은 세부기준 제3조 제5항은 ”「건축법」등 다른 법률에 의한 인·허가 요건 충족을 위한 하천점용은 하천을 개인에게 전속되게 하여 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권(私權)을 행사할 우려가 없는 경우에 허가하여야 한다.“라고 하며, 하천법 제33조 제2항은 ”하천점용허가에는 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있다.“라고 규정하고 있다.
  
  2)「골재채취법」제32조 제1항 및 같은 법 시행령 제33조 제1항은 “연간 1천세제곱미터 이상의 골재를 선별·세척 또는 파쇄하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 시행규칙 제17조는 “골재의 선별·세척 또는 파쇄의 신고를 하고자 하는 자는 별지 제18호서식의 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 1. ~ 3. (생략) 4. 야적장 및 세척용 급수시설의 보유를 증명할 수 있는 서류 5. (생략)”라고 규정하고 있다.
  
  3) 대법원은 “하천의 점용허가권은 특허에 의한 공물사용권의 일종으로서 하천의 관리주체에 대하여 일정한 특별사용을 청구할 수 있는 채권에 지나지 아니하고 대세적 효력이 있는 물권이라 할 수 없다.”라고 하고(대법원 1990. 2. 13. 선고 89다카23022 판결 참조), “하천부지 점용허가 여부는 관리청의 자유재량에 속하고, 재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙일 것인가의 여부는 당해 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 또한 같은 법 제25조 단서가 하천의 오염방지에 필요한 부관을 붙이도록 규정하고 있으므로 하천부지 점용허가의 성질의 면으로 보나 법규정으로 보나 부관을 붙일 수 있음은 명백하다.”라고 판시하고 있다(대법원 1991. 10. 11. 선고 90누8688 판결 참조).
  
  나. 판단 내용
  
  1) 이 민원 사업의 진·출입로가 없을 경우 계속 영업하기 어려우므로 하천제방을 진·출입로로 사용할 수 있도록 해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ① 피신청인은 인허가를 받기 위하여 하천부지 일부를 법적 효력이 있는 진‧출입로로 허용하는 것은 불가하다고 하나,「하천법」제33조 제1항 제2호에는 하천시설은 점용할 수 있도록 규정되어 있고「하천점용허가 세부기준」제9조에도 제방 등 하천시설을 도로 등의 목적으로 사용할 수 있도록 규정되어 있으며, 같은 세부기준 제3조 제5항은「건축법」등 다른 법률에 의한 인·허가 요건 충족을 위한 하천점용은 하천을 개인에게 전속되게 하여 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권(私權)을 행사할 우려가 없는 경우에 허가하도록 규정하고 있어, 다른 법률에 의한 인·허가 요건(골재 선별‧파쇄 신고) 충족을 위한 하천점용이라 하더라도 이를 원칙적으로 금지하는 것은 아니라는 점, ② 하천의 점용허가권은 공물사용권의 일종으로서 하천의 관리주체에 대하여 일정한 특별사용을 청구할 수 있는 채권(債權)에 지나지 아니하고 배타적 권리인 물권(物權)이 아니라는 점, ③ 피신청인은 이 민원 허가 시 하천의 유지·관리 등을 위한 부관을 붙일 수도 있는 점, ④ 신청인이 이 민원 허가의 연장이 취소된 상황에서 하천제방을 진·출입로로 사용하지 못할 경우, 신청인은 이 민원 사업을 다른 장소로 이전하여야 하지만 먼지와 소음을 유발할 수 있어 인근 주민에게 기피시설로 인식될 수 있는 이 민원 사업을 단기간에 다른 장소로 이전하는 것이 사실상 어려워 보이므로, 신청인은 당해 장소에서 약 15년간 운영하여온 이 민원 사업을 지속할 수 없게 될 수 있다는 점, ⑤ 신청인은 2017. 12. 31.까지 하천제방을 진·출입로로 사용할 수 있도록 허가해 주면 기한 이후(2018년도)부터 하천을 횡단하는 교량을 설치하여 이 민원 사업의 진‧출입로로 사용하겠다는 의견을 인감증명서를 첨부하여 우리 위원회에 제출한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 신청인이 이 민원 사업을 이전할 시간적 여유 등을 참작하여 피신청인은 신설하천제방을 이 민원 사업의 진·출입로로 사용할 경우 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하지 않는 범위 내에서 한시적으로 이용할 수 있는 방안을 검토하는 것이 바람직하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 하천제방을 진·출입로로 사용할 수 있도록 해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명