국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

결정요지

참조법령

주문

• 피신청인에게 2006. 12. 15. 사업승인된 울산광역시 ○○구 ○○동 ○○ 일원 주택건설사업에 대하여 2007. 6. 19. 신청인과 새로운 협약서를 체결한 후, 기부채납 받은 같은 구 ○○동 53-1 대 641㎡에 대하여 당초 협약서의 기부채납 규모를 초과하는 규모의 기부액을 환급할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 신청인은 울산 ○○구 ○○동 ○○ 일원의 주택건설사업(이하‘이 민원 주택사업’라 한다)의 시행자로서, 사업승인 시 사업구역 내 같은 동 ○○-7 소재 ○○ 제2경로당 및 보훈회관(이하‘기존 공공시설’이라 한다)을 양여 받고, 기존 공공시설 이상 규모의 대체시설을 피신청인에게 기부채납하기로 협약(이하‘1차 협약서’라 한다)한 후, 2006. 12. 15. 주택건설사업 승인을 득하였으나, 이후 피신청인이 분양승인을 앞두고 기존 공공시설은 유상양도하고, 1차 협약서에서 기부채납하기로 한 규모를 현저히 초과하는 ○○동○○-1, 구 ○○증권 사옥(토지+건물, 이하‘이 민원 시설물’이라 한다)을 기부채납하도록 협약서(이하‘2차 협약서’라 한다)를 변경하고, 이 민원 시설물을 기부채납 받은 것은 부당하니, 1차 협약서 규모를 초과하는 기부액을 환급해 달라.
  

신청원인

피신청인의 주장

• 1차 협약 시, 공유지에 신청인 부담으로 보훈회관을 신축하기로 하였으나, 공유지 제공이 불가하여 신청인이 택지개발지구인 ○○동 ○○-8(이하‘이 민원 대체지’라 한다)을 매입하여 설계협의를 하던 중, 3개 보훈단체가 이 민원 대체지가 시내외곽이고, 교통이 불편하여 중심지로 변경해 줄 것을 요구함에 따라, 신청인이 자진하여 접근성이 좋고 구시가지에 위치한 이 민원 시설물을“지역사회 환원과 국가유공자 보호 차원”에서 기부하기로 기부서를 제출하고 기부채납한 사항으로써, 이는 자기의사와 협약에 따라 스스로 기부채납한 것으로 신청인의 요구를 수용할 수 없다.
  

사실관계

• 이 민원 주택사업은 울산 ○○구 ○○동 ○○ 일원, 45,615㎡에 공동주택 814세대 및 부대(복리)시설 5개동을 건설하는 주택건설사업으로, 울산광역시장이 2006. 12. 15.주택사업을 승인하였으며, 사업 개요 및 민원 발생 경위는 다음과 같다.
  ≪이 민원 주택사업 개요≫
  ◦위 치 : 울산 ○○구 ○○동 ○○ 일원(사업부지 면적 : 65,602㎡)
  ◦대지면적 : 45,615㎡(공제면적 : 19,987㎡, 도로, 공원, 녹지 등, 공제비율 30.5%)
  ◦건축면적 : 6,285.36㎡ ◦건폐율 : 13.78%
  ◦연 면 적 : 155,733.65㎡ ◦용적률 : 244.93%
  ◦규 모 : 아파트 10개동(총 814세대), 부대(복리)시설 5개동
  ◦착공 예정일 : 2007. 3. ◦준공 예정일 : 2010. 3.
  
  ≪이 민원 발생 경위≫
  ◦2006. 11. 27. 협약서 체결(1차 협약서)
  - 기존 공공시설은 ｢공유재산 및 물품관리법｣에 따라 양여(讓與)하고, 신청인은 기존 공공시설 규모 이상의 시설물을 시공하여 기부할 것
  - 기존시설 규모 : 토지 156㎡(47평), 건물 180㎡(54평)
  - 기부시설 규모 : 대지 100평정도, 연면적 150평정도
  ◦2006. 12. 15. 주택사업 승인
  ◦2006. 12. 27. 신청인, ○○동 ○○-8 토지매입(212백만 원)
  ◦2006. 12. 29. 협약서(1차 협약서) 세부내용 추가 기재 및 설계협의 진행
  - 소재토지 : ○○동 ○○-8 대 351㎡
  - 건 축 물 : 연면적 493㎡ 정도(지상 3층, 철근콘크리트조)
  ◦2007. 2. 22. 구의회(98회 임시회)
  - 엘리베이터 설치 요구
  ◦2007. 4. 5. 3개 보훈단체, 보훈회관 건립 위치 변경 요구
  (보훈단체→피신청인)
  ◦2007. 5.경 ○○동 ○○-1(구, ○○증권 사옥) 기부 요구(피신청인→신청인)
  ◦2007. 6. 14. ○○동 ○○-1 토지 기부 의사 통보(신청인→피신청인)
  ◦2007. 6. 18. 기존 공공시설 매각을 위한 용도변경 심의 의결(피신청인)
  ◦2007. 6. 19. 협약체결 참석 통보(피신청인→신청인) 및 협약체결(2차 협약서)
  - 기존 공공시설은 ｢공유재산 및 물품관리법｣에 따라 매각함
  - 대체시설의 규모는 15억 원으로 하고, 매각차액을 공제함
  ◦2007. 6. 20. 기존 공공시설 매매계약 체결(매각대금 274,007,000원)
  ◦2007. 6. 25. 건축물 착공신고필증 교부
  ◦2007. 7. 6. 입주자모집공고 승인(분양승인)
  

판단

• 이 민원 주택사업 승인 시, 사업구역에 포함된 기존 공공시설에 대하여 입주자모집 승인을 앞두고, 양여하기로 한 것을 유상양도하고, 당초 기부채납하기로 한 시설규모를 현저히 초과한 규모의 시설물을 기부채납하게 한 것은 부당하니, 1차 협약 시 약정한 규모를 초과하는 규모의 기부액을 환급해 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 이 민원 시설물이 신청인의 자기의사에 의한 기부이며, 쌍방에 의해 체결된 협약에 따라 기부채납한 것이므로 신청인의 주장은 수용할 수 없다고 주장하나, ① 피신청인은 2006. 12. 29. 1차 협약의 세부 약정 시에는 울산광역시 ○○구 ○○동 ○○-7 토지 및 기존 공공시설을 신청인에게 양여하고 신청인으로부터 이 민원 대체지에 지상 3층 규모의 건물을 건축하여 토지와 함께 기부채납받기로 하여 신청인에게는 총 약 6억 원 내지 7억 원의 비용이 소요될 예정이었으나, 2007. 6. 20. 2차 협약을 통해 울산광역시 ○○구 ○○ ○○-1 토지 및 지상 건물을 기부채납하고 같은 구 ○○동 ○○-7 역시 유상으로 취득하는 것으로 변경되어 신청인은 약 14억 원에 해당하는 비용을 부담하게 되었는바, 이로 인해 신청인은 1차 협약에 비하여 2배 정도의 금액을 부담하게 되었고, 위 14억 원에서 신청인이 취득하게 되는 울산광역시 ○○구 ○○동 ○○-7 토지 및 기존 공공시설의 가액 약 2억 7,400만 원을 공제하더라도 약 11억 원을 부담하게 되어 1차 협약 시 금액에 비해 예상치 못한 추가 금액을 부담하게 된 점, ② 그 결과 신청인은 약 2억 7,400만 원 상당의 울산광역시 ○○구 ○○동 ○○-7 토지 및 기존 공공시설을 취득하기 위해 11억 원 이상의 비용을 부담하게 되어 취득하는 물건의 가액에 비해 과다한 금액을 지출하게 된 점, ③ 2005. 7. 13. 직접적으로 관련이 없는 간선시설 등의 설치를 금지하는 내용의 주택법 제16조 제5항이 신설되고, 2007. 4. 11. 공공청사 등의 용지의 기부채납까지 금지하는 규정까지 추가된 취지가 주택건설사업계획의 승인과 관련하여 공공청사 용지 등의 기부채납을 요구할 수 없도록 하여 주택사업자의 부담을 덜어주어 주택건설을 촉진하려는 데 있는바, 본 사건에서 피신청인의 기부채납 요구가 주택건설사업계획의 승인 이후 토지 등 취득과정에서 발생한 것으로서 위 주택법 규정이 직접적으로 적용되지는 않더라도 공공 목적을 이유로 한 과다한 기부채납 요구를 금지함으로써, 주택사업자의 부담을 완화하려는 주택법의 취지에 비추어 볼 때, 피신청인이 2차 협약을 통해 신청인으로부터 토지와 건물을 기부채납 받는 것은 위 주택법의 취지에 반하는 것으로 보이는 점, ④ 피신청인은 이 사건 고충민원에 대한 답변서를 제출하면서 신청인이 보훈대상자의 접근성 등을 고려하지 않고 지가가 낮은 이 민원 대체지를 매입하였다고 주장하나, 1차 협약 당시 피신청인은 자유로운 의사에 따라 신청인과 이 민원 대체지 지상에 건물을 건축하여 토지와 함께 기부채납받기로 협약하였던 점, ⑤ 신청인과 피신청인 사이의 1·2차 협약이 비록 사법상 계약의 형식을 취하고 있다 하더라도 피신청인이 공익적 목적을 달성하기 위하여 신청인과 협약을 체결한 것으로 보이는바, 위 협약이 순수한 사법상 계약으로서 사적 자치의 원칙이 적용된다고 할 것은 아니고 행정사법 작용으로서 비례의 원칙에 적합하여야 할 것인 점 등을 종합할 때, 단지 형식상 신청인과 피신 청인 사이의 자유로운 협약에 따른 것이라는 이유만으로 신청인이 1차 협약과 달리 2차 협약에서 정한대로 피신 청인에게 기부채납을 하게 한 것은 비례의 원칙에 반하는 것으로 판단된다.
  

결론

• 그러므로 주택건설사업 입주자모집공고 승인에 임박하여 협약서를 변경하고, 당초 협약한 규모를 현저히 초과하는 시설물을 기부채납하게 한 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고