국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 의견표명

결정요지

• 피신청인에게 서울 ○○구 ○○○동 52-7 건축물의 불법 증축 부분에 대하여 ｢특정건축물 정리에 관한 특별조치법｣(법률 제7698호)이 정했던 절차에 준하여 지금까지 미납된 이행강제금을 납부하는 조건으로 사용승인서를 교부해줄 것을 의견표명한다.
  

참조법령

• ｢건축법｣ 제80조(건축물대장의 지번 변경), ｢특정건축물 정리에 관한 특별조치법｣(법률 제7698호, 이하 ‘특별조치법’이라고 한다) 제3조
  

주문

• 피신청인에게 서울 ○○구 ○○○동 52-7 건축물의 불법 증축 부분에 대하여 ｢특정건축물 정리에 관한 특별조치법｣(법률 제7698호)이 정했던 절차에 준하여 지금까지 미납된 이행강제금을 납부하는 조건으로 사용승인서를 교부해줄 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 피신청인에게 서울 ○○구 ○○○동 52-7 건축물의 불법 증축 부분에 대하여 ｢특정건축물 정리에 관한 특별조치법｣(법률 제7698호)이 정했던 절차에 준하여 지금까지 미납된 이행강제금을 납부하는 조건으로 사용승인서를 교부해줄 것을 의견표명한다.
  

신청원인

• 신청인은 서울 ○○구 ○○○동 52-7 주택(이하 ‘이 민원 주택’이라고 한다) 소유자로서 자녀들이 성장하는데 비해 주택이 너무 좁아 옥탑을 증축하였는데 피신청인은 신고 또는 허가를 받지 않았다는 사유로 1996년부터 현재까지 14회에 걸쳐 34,538,250원의 이행강제금을 부과하였으나, 경제적인 어려움으로 은행에서 대출받아 겨우 4회분 8,194,810원의 이행강제금을 납부하였으니, 어려운 형편을 감안하여 향후 추가 이행강제금이 부과되지 않도록 도와 달라.
  

피신청인의 주장

• 이행강제금 부과는 불법 증축 등 위법 사항에 대하여 위반행위가 시정될 때까지 계속적으로 경제적인 불이익을 받도록 함으로써 시정 이행을 강제하는 제도로써, 신청인의 경제적 사정만을 감안하여 이행강제금 부과를 중지하는 것도 형평성에 맞지 않으므로 불법건축물에 대한 신청인의 자진 시정이 요구됨.
  

사실관계

• 가. 신청인 소유의 이 민원 주택은 서울시 ○○구 ○○동 51-41, 52-7, 52-21의 3필지 위에 타인이 소유한 별동의 주택 ‘주1동’과 하나의 건축물대장에 ‘주2동’으로 등재되어 있으며, 이에 대하여 신청인은 대지 52-21이 도로에 접하지 않아 주1동 단독으로 신축이 불가하자 이 민원 주택과 하나의 건축물로 허가를 신청할 수 있도록 해주었다고 밝히고 있다.
  나. 신청인은 1994. 5. 27. 이 민원 주택의 증축허가를 득하여 공사를 시행하였으나, 당초 허가사항과는 다르게 옥탑 25.25㎡를 추가로 시공하여 사용승인을 받지 못하고 현재에 이르고 있으며, 피신청인은 옥탑 무단 증축에 대한 이행강제금을 1996년부터 현재까지 총 14회에 걸쳐 총 34,538,250원을 부과하였다.
  <층별 면적 현황>
  (단위：㎡)
  
  구분
  합계(무허가)
  주1동
  주2동
  당초
  증축(무허가)
  합계(무허가)
  지하1층
  111.9
  41.22
  26.77
  44.41
  70.68
  지상1층
  107.26
  41.22
  26.27
  39.77
  66.04
  2층
  104.59
  41.22
  22.3
  41.07
  63.37
  3층
  54.14
  
  
  54.14
  54.14
  4층
  (25.25)
  
  
  (25.25)
  (25.25)
  소계
  377.89
  (25.25)
  123.66
  74.84
  179.39
  (25.25)
  254.23
  (25.25)
  
  다. 신청인은 이 민원 주택의 대지가 당초 ○○동 52-7번지 52.5㎡였으나 인접 나대지 51-41번지 64㎡를 구입하여 증축하였고, 증축으로 늘어난 방의 임대 보증금으로 당시 공사비를 충당하였으며, 아들 내외와 세 딸 및 신청인 부부가 방 2개에 함께 거주할 수 없어 거실 내부 계단을 통해 진입할 수 있도록 옥탑 방을 추가로 시공하게 된 것이고, 현재도 이혼한 아들, 손자・손녀 2명과 같이 거주하고 있어 철거할 형편이 못된다고 밝히고 있다.
  라. 또한, 신청인은 2008년 국가유공자 후손 자격으로 20,000천원을 대출받아 4회분 8,194,810원을 납부할 수 있었으며, 현재 매월 지급받는 노인연금 14여만원과 자식들이 주는 용돈으로 생활하고 있다고 하고 있다.
  마. 신청인은 변호사를 선임하지 않고 2007년 이행강제금부과처분취소 행정소송을 직접 제기하였으나, 신청인이 건축신고 절차를 이행하지 않아 피신청인이 이행강제금을 부과한 처분이 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있다고 볼 수 없다고 판결하였다(2007. 7. 서울행정법원, 2008. 1. 서울고등법원).
  바. 한편, 2006. 2. 9.부터 1년간 ｢특정건축물 정리에 관한 특별조치법｣이 시행되었으며, 신청인이 이를 알고 이 민원 주택의 불법 사항을 양성화해줄 것을 요구하였으나, 피신청인은 주1동, 주2동 연면적의 합이 특별조치법의 적용기준 연면적 330㎡를 초과하여 대상에서 제외된다고 답변하였다.
  

판단

• 가. ｢건축법｣ 제80조 제1항은 “허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.(이하 생략)”라고, 제4항은 “허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과・징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다.또한, ｢특정건축물 정리에 관한 특별조치법｣(법률 제7698호, 이하 ‘특별조치법’이라고 한다) 제3조 제1항은 “이 법은 2003년 12월 31일 당시 사실상 완공된 주거용 특정건축물로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물(이하 “대상건축물”이라 한다)에 적용한다. 1.(생략) 2.다음 각 목의 규모(증축・대수선한 부분으로서 사용승인을 얻지 못한 부분을 포함한다) 이하인 단독주택 가.(생략) 나.연면적 330제곱미터 이하(다가구주택에 한한다)”라고 하고 있고, 부칙에 따르면 시행기간은 2006. 2. 9.부터 1년간으로 하였으며, 제정 목적은 영세 서민의 생계형 건축물인 옥탑방 등의 위반 건축물이 산업화 및 도시화 과정에서 부득이하게 발생한 점을 인정하여 양성화시켜 줌으로써 영세 서민의 재산권을 보호하고 주거생활 안정을 도모코자 하는 것(제256회 국회 제6차 본회의 건설교통위원장 제안설명 참조)이 었다.
  나. 신청인은 가족이 많아 부득이 옥탑을 증축한 것인데 1996년부터 계속하여 매년 이행강제금을 부과하는 것은 가혹하다는 주장에 대해 살펴보면 증축 당시 54.14㎡의 주거면적에 방 2개로 가족 7명이 거주하는 데는 상당한 불편을 예상할 수 있고, 옥탑 부분은 내부에서만 접근이 가능하여 임대할 목적이 아니라 신청인의 가족이 최소한의 주거 공간을 확보하기 위한 부득이한 선택으로 볼 수 있겠으나, 이와 같은 사유로 설사 신청인이 관련 법령을 모르고 옥탑을 증축하였다 하더라도 최초에 이행강제금이 부과되었을 때에는 불법임을 알았고 이를 무시하고 계속 거주함에 따라 현재에 이른 측면이 있으며, 2006년 한시적으로 특별조치법이 시행된 후 부당함을 호소하는 소송을 제기하였음에도 패소하여 피신청인의 이행강제금 부과에는 위법 부당함이 없고, 신청인의 경우만 예외를 인정할 경우 향후 불법건축물 단속에 있어 엄정한 법 집행을 어렵게 하고 법의 권위를 훼손할 우려가 있으므로 피신청인이 주장하는 바와 같이 이행강제금은 위반사항이 시정될 때까지 지속적으로 부과할 필요성을 부정할 수는 없다.그러나 한편으로는 신청인이 어려운 가정 형편에 부과된 이행강제금을 납부하기 위해 대출까지 받아 법을 준수하기 위해 노력한 점, 지금까지 상당한 금액의 이행강제금이 부과되었고 반복되는 이행강제금 부과에도 15년간 철거를 못하고 있어 의무이행 강제수단으로서의 이행강제금 제도의 기능을 상실한 가운데 법의 원칙만 고수할 경우 이행강제금 누적 또는 공매처분 등으로 위반 행위에 비하여 일반 서민에게 지나친 이행강제금이 부과되는 권익침해의 문제가 제기될 수 있으며, ｢건축법｣에서 소규모 서민주택의 위법부분에 대해서는 이행강제금 부과횟수를 제한하는 등 기준을 완화하여 과중한 경제적 부담을 덜어주고자 한 취지도 고려할 필요가 있다.이와 같은 사실을 종합하고 신청인의 경우 비록 소송과정에서 적극적으로 대응하지 못한 책임이 있으나 이 민원 주택과 주1동은 소유자도 다르고 출입구도 달리하며 등기부등본(건물)도 별도로 존재하는 등 전혀 별개의 주택으로써 이행강제금도 신청인에게만 부과되고 있으며 ｢건축법｣은 하나의 대지에 2이상의 건축물이 있을 경우에 각각 동의 연면적을 합한 것을 말하는 ‘연면적의 합계’라는 용어를 사용하고 있고 영세 서민의 옥탑 방 등 양성화라는 특별조치법의 취지를 고려하면 소유권이 분리된 연면적 279.48㎡의 이 민원 주택을 특별조치법 적용 대상에서 제외했던 것이 불합리해 보이는 점과 신청인은 독립유공자 순국선열의 후손으로서 국가가 지원을 통해 생활안정을 도모해야할 필요가 있는 점 등 특수성이 있으므로 위반사항이 시정될 때까지 계속해서 신청인에게 이행강제금을 부과하는 것은 지나치게 가혹하다할 것이므로 이 민원 주택 불법증축 부분에 대하여 피신청인이 사용승인을 해줄 필요가 있는 것으로 판단된다.
  

결론

• 그러므로 불법건축물의 선처를 요청하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명