국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 시정권고

결정요지

• 피신청인에게 경남 ○○시 ○○동 산24-12번지 단독주택 건축신고에 대하여 2011. 4. 13. 행한 불수리 처분을 취소할 것을 시정권고한다.
  

참조법령

• ｢건축법｣ 제2조(정의), 같은 법 제14조(건축신고), ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣(이하 ‘공원녹지법’이라 한다)제2조(정의), ｢공원녹지법 시행규칙｣ 제9조(공원시설의 설치 및 관리기준)
  

주문

• 피신청인에게 경남 ○○시 ○○동 산24-12번지 단독주택 건축신고에 대하여 2011. 4. 13. 행한 불수리 처분을 취소할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 피신청인에게 경남 ○○시 ○○동 산24-12번지 단독주택 건축신고에 대하여 2011. 4. 13. 행한 불수리 처분을 취소할 것을 시정권고한다.
  

신청원인

• 신청인은 경남 ○○시 ○○동 산 24-12번지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 단독주택을 신축하고자 2011. 2. 14. 피신청인에게 건축신고(이하 ‘이 민원 건축신고’라 한다)를 신청하였으나, 진입도로인 같은 동 846-13, 846-14(지목 도, 이하 ‘이 민원 도로’라 한다)가 같은 동 902-26 경관녹지(이하 ‘이 경관녹지’라 한다)를 가로지르고 있어 녹지점용이 불가하다며 건축신고 불수리 통보를 한 것은 부당하다.
  

피신청인의 주장

• 이 민원 토지가 접하는 이 민원 도로는 경관녹지를 가로지르고 있으므로 녹지점용 허가를 받아야 하나, 관련부서가 관련법에 따르면 건축법상 도로로 사용하기 위하여 녹지점용 허가를 하고자 할 경우에는 점용허가를 할 수 없다고 경관녹지점용허가 불가 통보를 함에 따라 불수리 통보한 것이다.
  

사실관계

• 가. 신청인은 2009. 4. 30. 매매를 원인으로 이 민원 토지의 소유권을 취득한 후, 2011. 2. 14. 단독주택을 신축하고자 건축신고를 신청하였으며, 건축개요는 다음과 같다.
  ≪건축 개요≫
  ◦지역・지구：자연녹지지역, 상대정화구역
  ◦대지면적：466㎡ (지목：임, 건축신고 면적：246㎡)
  ◦건축면적：40㎡ ◦건폐율/용적률：16.26%
  나. 피신청인은 2011. 2. 14. 이 민원 건축신고에 대해 관련부서 협의를 요청하였으며, 이 민원발생 경위는 다음과 같다.
  ≪민원발생 경위≫
  ◦ 2011. 2. 14. 건축신고 및 관련부서 협의 요청
  ◦ 2011. 2. 22. 협의 회신 (주민복지과→피신청인)
  * 내용：경관녹지 점용허가 불가
  ◦ 2011. 3. 3. 보완요구(피신청인→신청인)
  * 내용：경관녹지 점용허가 불가에 따른 대체도로 확보요구
  ◦ 2011. 3. 4. 보완요구에 따른 의견제출(신청인→피신청인)
  * 신청인의견：녹지점용허가 대상이 아님
  ◦ 2011. 3. 4. 2차 협의 요청(피신청인→주민복지과)
  ◦ 2011. 3. 10. 2차 협의 회신(주민복지과→피신청인)
  * 내용：경관녹지 점용허가 불가
  ◦ 2011. 3. 11. 2차 보완요구(피신청인→신청인)
  ◦ 2011. 3. 31. 2차 의견제출(신청인→피신청인)
  * 신청인의견：경관녹지내 도로를 사용하는 것일 뿐 점용허가대상이 아님
  ◦ 2011. 4. 1. 3차 협의 요청(피신청인→주민복지과)
  ◦ 2011. 4. 8. 3차 협의 회신(주민복지과→피신청인)
  * 내용：경관녹지 점용허가 불가
  ◦ 2011. 4. 13. 건축신고 불수리 통보(피신청인→신청인)
  다. 이 민원 도로는 이 민원 토지와 접하는 도로로서 ○○시 ○○동 846-13(933㎡), 같은 동 846-14(473㎡) 2필지로 지목이 ‘도로’로 되어 있으며, 최소폭 8m이상, 총 길이는 약 150m에 이르고, 이 민원 토지의 긴 변이 이 민원 도로에 접하고 있으며, 피신청인이 1996. 3. 29. 경남 ○○시 ○○동 848외 3필지 축사(이하 ‘인근 축사’라 한다)의 건축허가시 진입도로로 인정하였으며, 건축주 신청외 ○○○는 2009. 3. 6. 축사 중 일부인 468.16㎡를 제2종근린생활시설(제조업소)로 용도변경한 사실이 있다.
  라. 등기부 등본에 따르면, 이 민원 도로는 2002. 2. 18. 부동산등기법 제177조의6 제1항의 규정에 의하여 전산이기 된 것으로 기재되어 있고, 신청인은 2009. 4. 30. 매매를 원인으로 이 민원 도로의 공유지분(846-13：32590분의 18703.2, 846-14：400분의 229.8)을 각각 취득한 것으로 되어 있다.
  마. 한편, 이 경관녹지는 1995. 10. 13. 한국토지공사(현, 한국토지주택공사)가 시행한 ○○지구 택지개발사업에 따라 경관녹지로 지정고시(경남고시 제1995-207호)되었으며, 등기부등본에 따르면, 등기일자는 2000. 3. 16.로, 면적은 7,177.4㎡로 되어 있다. 서창지구 택지개발사업 개요는 다음과 같다.
  ≪서창지구 택지개발사업 개요≫
  ◦ 위치：경남 ○○시 ○○동 일원( 847,357.5㎡)
  ◦ 수용규모：5,833세대(인구 20,416인)
  ◦ 사업기간：1990. 6. 〜 2000. 1.
  바. 신청인은 이 민원 토지에 단독주택을 신축하고자 건축신고를 신청하였으나, 협의 결과, 관련부서(주민복지과)가 2011. 2. 22. ‘경관녹지는 점용허가가 불가하다’는 사유로 회신하자, 피신청인은 2011. 3. 3. 신청인에게 ‘경관녹지 점용허가 불가에 따른 대체도로 확보’를 요구하였으며, 이에 신청인은 2011. 3. 4. ‘이 민원 도로는 택지지구 도로와 연결되어 있어 녹지점용허가 대상이 아님’이라는 내용의 의견을 제출하였다.
  사. 이에 피신청인은 다시 2차례에 걸쳐 관련부서인 주민복지과에 협의 요청하였으나, 관련부서가 2011. 4. 8. “｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령｣ 제43조 제3호에 의거 녹지의 점용허가 대상 중 ‘녹지를 가로지르는 진입도로의 설치’에 해당되므로 이는 점용허가 대상이며, 또한 ｢○○시 도시공원 녹지의 점용허가에 관한 조례｣ 제4조 제2항 제2호에 의거 ｢건축법｣상 도로로 사용하기 위하여 점용하고자 하는 경우에는 이를 허가 할 수 없으므로 이는 경관녹지 점용허가 불가대상”이라고 최종 회신하자, 피신청인은 2011. 4. 13. 신청인에게 이 민원 건축신고에 대해 불수리 통보를 하였다.
  아. 한편, 국토지리정보원이 1998년 인쇄한 1：5,000 지형도(도엽번호NI52-2-20-038)에 따르면, 이 민원 도로는 인근 마을까지 이어지는 현황도로 형태로 있었던 것이 확인되며, 이 지형도는 1993년 항공사진 및 1995년 현지조사를 근거로 작성된 것으로 기재되어 있다.
  

판단

• 가. ｢건축법｣ 제14조 제1항은 “제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장・군수・구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1〜4. 생략, 5. 그 밖에 소규모건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축”라고 하고, 같은 법 시행령 제11조 제2항은 “법 제14조 제1항 제5호에서 ”대통령령으로 정하는 건축물“이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물, 2. 이하 생략”라고 규정하고 있다. 또, 같은 법 제44조 제1항은 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우, 2. 이하 생략”라고 하고, 같은 법 제2조 제1항 제11호는 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢도로법｣, ｢사도법｣, 그 밖의 관계법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장・광역시장・도지사・특별자치도지사 또는 시장・군수・구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로“라고 규정하고 있다.
  나. ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣(이하 ‘공원녹지법’이라 한다)제2조 제6호는 “녹지”라 함은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조 제6호 나목의 규정에 의한 녹지로서 도시지역 안에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 동법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다.”라고 하고, 같은 법 제35조 제2호는 “경관녹지：도시의 자연적 환경을 보전하거나 이를 개선하고 이미 자연이 훼손된 지역을 복원・개선함으로써 도시경관을 향상시키기 위하여 설치하는 녹지”라고 하고, 같은 법 제38조 제1항은 “녹지 안에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 녹지를 관리하는 특별시장・광역시장・시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. ...중략... 1. 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설・건축물 또는 공작물을 설치하는 행위, 이하생략”라고, 같은 조 제3항은 “제1항의 규정에 의하여 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다.”라고 하고, 같은 법 시행령 제43조는 “법 제38조 제3항에 따른 녹지의 점용허가 대상은 다음 각 호와 같다. 1.〜2. 생략, 3. 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치, 이하 생략”라고 하고, 같은 법 시행규칙 제18조 제3항은 “녹지의 설치시에는 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없는 경우가 발생되지 아니하도록 기존의 도로와 연결되는 이면도로 등을 설치하여야 한다.”라고 규정하고 있다.또한, ｢○○시 도시공원・녹지의 점용허가에 관한 조례｣ 제4조 제2항은 “시장은 법 제38조의 규정에 의한 녹지안에서의 점용허가는 다음 기준에 적합한 경우에 허가를 하여야 한다. ...중략... 2. 녹지를 가로지르는 진입도로, 가. ｢건축법｣상 도로로 사용하기 위하여 점용하고자 하는 경우에는 이를 허가할 수 없다. 이하생략”라고 하고 있다.
  다. 한편, 법원은 “도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제38조 제1항, 같은 법 시행령 제43조 제3호의 각 규정에 의하면, 녹지에 대한 점용허가는 ‘녹지 안’에서 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설・건축물 또는 공작물을 ‘설치’하거나 토지의 형질변경 등의 행위를 하고자 하는 경우로서 녹지를 가로지르는 진입도로를 ‘설치’하는 경우 등에 필요함 ...중략... 원고는 이 사건 토지에 건물을 건축하고자 하는 것이지 완충녹지로 지정된 구역 안에서 건축물의 설치 등 녹지 점용허가가 필요한 행위를 하고자 하는 것이 아니고, 완충녹지를 가로지르고 있는 이 사건 진입도로는 이미 완충녹지로 지정되기 전부터 현재까지 도로로서 사용되고 있는 곳이므로 원고가 완충녹지 안에 별도로 진입도로를 ‘설치’할 필요가 있는 것도 아니며, 이와 같이 완충녹지에 이미 형성되어 있는 도로를 ‘이용’하고자 하는 경우까지 점용허가를 받아야 하는 것은 아니다.(청주지원 2007. 7. 11. 선고 2006구합1611 판결, 대법원 2010. 11. 18. 확정)”고 하고 있다.
  라. 피신청인은 이 민원 도로가 경관녹지를 가로지르고 있어 녹지점용허가 대상이며, 건축법상 도로로 사용하기 위하여 점용하고자 하는 경우에는 허가할 수 없으므로 경관녹지 점용허가가 불가하다고 주장하나, ①관련법상 녹지점용은 ‘녹지 안’에서 시설・건축물 또는 공작물을 ‘설치’하고자 하는 경우로서 진입도로를 ‘설치’하는 경우에는 녹지점용 대상이나, 이 민원 건축신고는 이미 녹지 안에 ‘도로’로 설치되어 장기간 도로로 이용한 도로를 통과하려는 것이지 별도로 진입도로를 ‘설치’하려는 것이 아니므로 점용허가를 받아야 하는 것이 아닌 점, ②1999. 4. 22. ｢공원녹지법 시행규칙｣ 제9조 제3항(현행 같은 법 시행규칙 제18조 제3항)개정 시행으로, 녹지의 설치시에는 녹지로 인하여 기존의 도로가 차단되어 통행을 할 수 없을 때에는 기존의 도로와 연결되는 이면도로를 설치하여야 할 것이나 이 민원 도로는 경관녹지 지정 전부터 존재하던 도로로서 아직 녹지가 조성되지 아니한 상태에 있고 이 민원 토지에 대한 통행에 지장을 초래할 우려가 없어 진입로가 확보되었다고 볼 수 있는 점, ③피신청인이 1996. 3. 29. 이 민원도로를 진입도로로 인근 축사를 허가한 사실이 있고, 이 민원 도로가 최소8m이상의 보행 및 차량 통행이 가능한 도로로서 건축법상 도로로 볼 수 있는 점, ④국토지리원이 1993년 촬영한 항공사진 및 1995년 현지조사를 근거로 1998년 인쇄한 지도에 따르면, 이 민원 도로는 서창지구 택지개발사업 시행 이전부터 있었던 현황도로로서 경관녹지 지정 이후에도 도로가 폐쇄되지 아니하였고, 택지개발사업 완료당시 택지개발지구 내 도로와 연결되어 현재까지 통행이 가능한 도로이며 이 민원 토지가 이 민원 도로에 2m이상 접하고 있어 대지와 도로와의 관계에 적합한 점 등을 종합해 볼 때, 경관녹지의 점용허가가 불가하다는 사유로 이 민원 건축신고를 불수리 통보한 것은 위법・부당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 건축신고의 반려처분을 취소하여 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고