국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 시정권고

결정요지

• 피신청인에게 주택건설사업 사용승인 직전에 기부채납할 것을 요구하여 2009. 2. 27. 기부채납 받은 경기도 ○○시 ○○동 321-2 외 5필지, 4,134㎡에 대한 토지 대금을 신청인에게 지급할 것을 시정권고 한다.
  

참조법령

• ｢주택법｣(2007. 1. 11. 개정전 법률) 제16조(사업계획의 승인),같은 법 제30조(공공시설의 귀속 등), ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속), 같은 법 제99조(공공시설 등의 귀속)
  

주문

• 피신청인에게 주택건설사업 사용승인 직전에 기부채납할 것을 요구하여 2009. 2. 27. 기부채납 받은 경기도 ○○시 ○○동 321-2 외 5필지, 4,134㎡에 대한 토지 대금을 신청인에게 지급할 것을 시정권고 한다.
  

신청취지

• 피신청인에게 주택건설사업 사용승인 직전에 기부채납할 것을 요구하여 2009. 2. 27. 기부채납 받은 경기도 ○○시 ○○동 321-2 외 5필지, 4,134㎡에 대한 토지 대금을 신청인에게 지급할 것을 시정권고 한다.
  

신청원인

• 신청인은 경기도 ○○시 ○○동 산 39-3번지 외 5필지에 공동주택(이하 ‘이 민원 아파트’라 한다)을 건설하고자 피신청인으로부터 주택건설사업계획을 승인받아 공사를 진행하였으나, 준공에 임박하여 사업승인 조건 이외에 신청인이 소유하고 있던 ○○동 321-2 외 5필지의 토지(4,134㎡, 이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 기부채납할 것을 요구하여, 신청인은 당시 사용승인 지연에 따른 피해를 우려하여 부득이 이 민원 토지를 기부채납하였으나, 이는 피신청인이 승인권자의 지위를 이용한 부당한 요구이므로 기부채납된 토지 대금을 지급해 달라.
  

피신청인의 주장

• 신청인이 준공한 이 민원 아파트는 ○로○-○○호선을 이용하여 진출입하고 있으나, 입주민의 생활권은 이 민원 토지가 포함되어 있는 도로(○○○길, 이하 ‘이 민원 도로’라 한다)를 중심으로 형성되어 있어 대중교통(버스)과 초등・중학교 학생들의 통학도 이 민원 도로를 이용하여 이루어지고 있는 등 이 민원 도로를 더 많이 이용하고 있으나, 이 민원 도로 주변의 상시 불법 주・정차, 등・하교 및 주민 이용 시 안전사고 예방 등 효율적인 도로관리를 위해 기부채납을 요청한 것이다.
  

사실관계

• 가. 신청인은 2006. 3. 7. 피신청인으로부터 경기도 ○○시 ○○동 산 39-3번지 외 5필지에 20층 규모의 아파트 5개동 324세대를 건설하는 주택건설사업계획 승인을 득하였다.
  나. 한편, 이 민원 아파트 사업승인조건에는 “4-9. ○○시 고시 제2006-15호(2006. 2. 6.)로 결정된 도시계획시설(중로 3-14호선, 어린이공원)에 대하여 입주자모집공고 승인전까지 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제86조 및 제88조 규정에 의한 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획 인가를 득하고, 주택사업승인 준공전까지 같은 법 제98조 규정에 의거 준공검사를 득할 것”이라고 되어 있다.
  다. 이에, 신청인은 위 사업승인 조건에 따라 도시계획시설 사업시행자 지정 및 실시계획인가를 거쳐 2009. 2. 26. 도시계획시설(중로 3-14호선, 어린이공원)을 준공하고 피신청인에게 무상귀속 절차를 완료하였다.
  ○ 중로 3-14호선：폭= 12m, 길이= 741m, 총 면적= 11,685㎡
  ○ 어린이공원：면적= 1,537㎡
  라. 한편, 이 민원 도로는 사유지 도로로서 신청인은 ○○동 321-2외 5필지를 소유하고 있고, 나머지 필지의 소유자 및 현황은 다음과 같다.
  
  원 소유자
  지 번
  면 적
  비 고
  신청인
  316-1・2, 318-1・3,
  319-1, 321-2
  4,134㎡
  2009. 2. 27. 기부채납
  ○○하우징
  374-2, 375-14・15
  2,404㎡
  2007. 5. 3. 기부채납
  306-6, 306-8
  79㎡
  사유지
  홍○○
  314-1
  997㎡
  사유지
  이○○
  374-1
  351㎡
  사유지
  김○○
  321-4, 327-1
  1,592㎡
  사유지
  김○○
  327-3
  701㎡
  사유지
  
  마. 피신청인은 이 민원 도로가 상시 불법 주・정차 등으로 학생 등・하교 및 주민이용 시 불편을 초래하여 다수 민원이 제기되고 있어, 이를 개선하고 효율적인 관리를 위해 도로부지의 기부채납 절차를 진행하기 위한 관계자 회의를 갖고자, 2006. 10. 19. 이 민원 도로 토지 소유자(신청인 외 5인)들에게 “○○동 ○○아파트 진입도로 기부채납 관련 대책회의 알림(주택과-15100)”을 통보하였으며, 2006. 10. 30. 개최된 회의에서 신청인 외 3인이 참석하였고, 2인이 불참하였으며, 회의 결과, ○○하우징(대리인, (주)○○종합건설)은 기부채납하기로 하였으나, 신청인 외 2인은 ○○시가 평가한 금액으로 기부채납할 것을 의견 제시하였다.
  
  원 소유자
  참석
  여부
  의 견
  비 고
  신청인
  ◌
  평가금액으로 유상기부채납함
  이 민원 아파트 사용승인직전 기부채납(2009.2.27)
  ○○하우징
  ◌
  기부채납함
  ･ (주)○○종합건설 참석
  ･ 2007. 5. 3. 기부채납
  홍○○
  ◌
  평가금액으로 기부채납함
  대리인(○○○)
  이○○
  ◌
  평가금액으로 기부채납함
  대리인(○○○)
  김○○
  X
  -
  
  김○○
  X
  -
  
  
  바.이후, 신청인은 이 민원 아파트의 입주예정일(2009. 2. 27.~2009. 3. 31.)을 앞두고 준공 준비를 하던 중, 피신청인은 2008. 12. 17. 이 민원 도로 주변 상시 불법 주・정차 등 다수의 민원이 제기되고 있음을 사유로 신청인이 소유한 “○○동 ○○○길 토지 기부채납 요구(건축과-39781)”공문을 발송하였고, 2009. 2. 3. 기부채납을 재차 촉구하는 공문(건축과-2534)을 추가 발송하였으며, 이 민원 아파트 사용검사 신청에 대하여 별도의 보완요구없이 2009. 2. 23. “사용검사 신청에 따른 추가보완 통보”라는 제목의 공문으로 신청인이 보유 중인 이 민원 토지를 기부채납할 것을 통보(건축과-4264)하자, 신청인은 부득이 2009. 2. 26. 피신청인에게 이 민원 토지를 기부채납할 것을 약속한 후, 2009. 2. 27. 기부채납을 하였고, 같은 날 이 민원 아파트의 사용검사가 완료되었다.
  사. 한편, 이 민원 도로는 ○○ 1, 2차 아파트(1,080세대, 2001. 7. 준공) 및 수림 1, 2차 아파트(808세대, 2002. 12. 준공)의 진입도로로 사용되고 있으며, 이 민원 아파트(324세대)는 신청인이 기부채납한 중로3-14호선을 진입도로로 사업승인 되었다.
  

판단

• 가. ｢주택법｣(2007. 1. 11. 개정전 법률) 제16조 제1항은 “대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자 또는 대통령령이 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 시・도지사에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다. ...(이하생략)”라고, 같은 조 제4항은 “제1항의 사업계획은 쾌적하고 문화적인 주거생활을 영위하는데 적합하도록 작성되어야 하며, 그 사업계획에는 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함되어야 한다.”라고, 같은 조 제5항은 “시・도지사는 제1항의 규정에 의하여 사업계획을 승인함에 있어서 사업주체가 제출하는 사업계획에 당해 주택건설사업 또는 대지조성사업과 직접적으로 관련이 없는 간선시설 등의 설치에 관한 계획을 포함하도록 요구하여서는 아니된다.”라고 규정하고 있다. 또, 같은 법 제30조 제1항은 “사업주체가 제16조 제1항의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 사업지구안의 토지에 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하는 경우에 그 공공시설의 귀속에 관하여는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제65조 및 제99조의 규정을 준용한다. 이 경우 ‘개발행위허가를 받은 자’는 이를 ‘사업주체’로, ‘개발행위허가’는 이를 ‘사업계획승인’으로, ...(중략)... 본다.”라고 하고 있다.또한, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제65조 제2항은 “개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 인하여 용도가 폐지되는 공공시설은 국유재산법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 이를 양도할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
  나. 한편, 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하므로, 이러한 승인을 받으려는 주택건설사업계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 승인신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있고(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315판결), 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없으나(대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두9829판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결), 행정처분이 있은 후에 새로운 부담을 부가하거나 이미 부가되어 있는 부담의 범위 또는 내용 등을 변경하는 사후부담은, 법률에 명문의 규정이 있거나 그것이 미리 유보되어 있는 경우 또는 상대방의 동의가 있는 경우에 허용되는 것을 원칙(대법원 2007. 12. 28. 선고 2005다72300판결)으로 한다.또, 민법 제104조에 규정된 불공정한 법률행위라 함은 객관적으로 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하고, 주관적으로 그와 같이 균형을 잃은 거래가 피해 당사자의 궁박, 경솔 또는 무경험을 이용하여 이루어진 경우에 성립하는 것으로서 약자적 지위에 있는 자의 궁박 등을 이용한 폭리행위를 규제하려는 데에 목적이 있으며, 여기에서 ‘궁박’이라 함은 ‘급박한 곤궁’을 의미하는 것으로서, 당사자가 궁박한 상태에 있었는지 여부는 그와 상대방의 제반 사정을 종합하여 구체적으로 판단(대법원 2002. 10. 22. 선고 2002다38927판결)하여야 하는 바, 당초 사업계획조건에서는 사업시행자가 주변도로 편입지를 무상 양수하는 것으로 정해져 있었는데 그 후에 행정청이 이를 유상 양도하는 것으로 정하여 사업계획승인 변경고시를 한 사안에서 대법원은 이는 사후 부담으로서 위법하고, 아파트 준공검사 등이 임박한 상태 등 제반 사정에 비추어 그 주변도로 편입지 매매계약은 불공정한 법률행위로서 무효(대법원 2009. 11. 12. 선고 2008다98006판결)라고 판시한 바 있다.
  다. 주택사업승인 조건에 없는 이 민원 토지를 준공에 임박하여 기부채납 할 것을 요구하여 부득이 기부채납하게 한 것은 부당하니 토지 대금을 지급해 달라는 요구에 대하여 피신청인은 이 민원 도로 주변의 불법 주・정차, 안전사고 예방 등 도로관리를 위해 기부채납을 요청한 것이라고 주장하나, ① 피신청인은 이 민원 토지를 기부채납할 것을 사업승인 부관으로 부여한 사실이 없는 점, ② 이 민원 아파트의 진입도로(중로 3-14호선)는 이 민원 아파트 사업승인 조건에 따라 신청인이 도시계획도로로 개설 후 무상귀속하여 승인조건을 이행한 점, ③ 이 민원 도로는 지역 주민 불특정 다수가 이용하는 공공시설로서 도로의 관리가 필요하다면 피신청인이 도시계획시설 시행 절차에 따라 예산을 확보하여 개설・관리하여야 할 것으로, 주택건설사업과 직접적으로 관련이 없는 간선시설 등의 설치에 관한 계획을 포함하는 것을 금지한 주택법의 취지에도 위배되므로 신청인을 포함한 토지소유자에게 기부채납을 요구할 수 없는 점, ④ 이 민원 아파트 준공에 이르러 승인권자인 피신청인이 신청인에게 기부채납을 요구한 것은 사후부담으로서 위법하고, 그 하자는 중대명백한 것이어서 당연무효라고 할 것인 점, ⑤ 준공에 임박하여 사용승인을 조건으로 보완 요구한 것이 부당한 요구라 하더라도, 이를 거부할 경우 신청인은 입주지연에 따른 손해를 배상해야 하므로 부당한 요구에 대한 위법여부를 다툴 기회를 얻지 못하고 부득이 이행한 것이므로 신청인의 자유의사로 기부채납한 것으로 볼 수 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 사업승인 조건에 부여되지 않은 이 민원 토지를 이 민원 아파트 사용승인 보완사항으로 요구하여 신청인이 기부채납하게 한 것은 위법・부당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 준공에 임박하여 사업승인 조건에 없는 토지에 대해 기부채납할 것을 요구한 것은 부당하다는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고