국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 신청부지가 도로에 2m이상 접하고 있어 ｢건축법｣ 제44조에 적합함에도 같은 법 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 신청지 내에 계획도로(도로대장 작성)를 포함하도록 한 개발행위허가 조건의 타당성 여부
  

결정요지

• 연면적 565㎡규모의 제1종근린생활시설 및 주택의 부지조성을 위한 이 민원 개발행위허가 신청에 대하여, 신청부지가 도로에 2m이상 접하고 있어 ｢건축법｣ 제44조에 적합함에도 같은 법 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 신청지 내에 계획도로(도로대장 작성)를 포함하도록 한 개발행위허가 조건은 부당하다 할 것이므로 철회하는 것이 타당하다고 판단된다.
  
  

참조법령

• ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제56조(개발행위의 허가), ｢건축법｣제2조(정의), 같은 법 제44조(대지와 도로와의 관계), 같은 법 제45조(도로의 지정・폐지 또는 변경)
  

주문

• 피신청인에게 2010. 5. 19. 경기 파주시 ○○동 433-6 외 1필지의 개발행위허가에 대하여 같은 동 446-10 대지를 계획도로(도로대장 작성)에 포함하여 작성하도록 한 허가조건을 철회할 것을 시정권고한다.
  

신청취지

• 신청원인과 같다

신청원인

• 신청인은 경기 파주시 ○○동 433-6(답 2,365㎡, 이하 ‘이 민원 토지 1’이라 한다) 및 446-10(대 207㎡, 이하 ‘이 민원 토지 2’라 한다) 필지에 제1종근린생활시설 및 주택 부지조성을 위한 개발행위허가 신청을 하였으나, 피신청인이 이 민원 토지 2를 계획도로(도로대장 작성)에 포함할 것을 허가조건으로 부여한 것은 부당하니 도와 달라.
  
  

피신청인의 주장

• 신청인이 개발행위허가를 얻기 위하여 사실상 현황도로인 이 민원 토지 2에 대하여 도로대장을 작성하기로 조치계획서를 제출하였고, 도로대장을 작성하는 대신 도로점용허가를 면제받는 이익을 얻었으며, 이 민원 토지 2는 건축을 위한 일단의 부지가 아니라, 필지의 형상, 기능이 현황도로의 역할을 하여, 2004. 11. 9. 이 민원 토지 1의 전(前) 소유자가 개발행위허가를 신청하였을 때에도, 이 민원 토지 2의 도로대장을 작성할 것을 조건으로 허가되었으므로, 개발행위허가에 부여된 조건을 취소하는 것은 불가하다.
  

사실관계

• 가. 신청인은 2010. 5. 4. 이 민원 토지1, 2의 2필지에 대하여 제1종근린생활시설 및 주택(연면적 565㎡) 부지조성을 목적으로 피신청인에게 개발행위허가를 신청하였는데, 지상 3층 규모의 건축물은 민원 토지 1에 배치되어 있고, 이 민원 토지 2는 폭 5m, 길이 42.5m의 긴 형상으로 이 민원 토지 1과 지방도 363호선(폭 30m)을 연결하는 형태로 되어 있다.
  나. 이 민원 개발행위허가 신청에 대하여, 피신청인이 민원실무종합심의회의를 개최한 결과, 도로법 관련부서는 “도로법 제38조 규정에 의거 도로점용허가를 받아야 함.”이라고 하였고, 건축법 관련부서는 “신청지 내 446-10번지에 대하여는 계획도로(도로대장 작성)에 포함하여 작성 제출”할 것을 의견으로 제출하였다.
  
  다. 이에 피신청인이 2010. 5. 12. “도로점용허가”와 “446-10에 대해 도로대장을 작성･제출”할 것을 보완 요구하였으며, 같은 해 5. 18. 신청인이 “건축 신고･허가 진행시 도로대장을 작성”하는 것으로 조치계획서를 제출하자, 도로점용허가는 면제하고, 같은 해 5. 19. 이 민원 개발행위신청을 허가하였다. 라. 이 민원 토지 1, 2는 개발행위허가 신청 당시, 소유자는 신청 외 강○○이며, 신청인은 2010. 5. 27. 배우자인 유○○와 공유로 소유권을 취득하였다.
  
  마. 한편, 맹지인 이 민원 토지 1의 전(前) 소유자인 신청 외 강○○는 2004. 10. 12. 제1종근린생활시설(접골원) 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청하면서, 이 민원 토지 1에서 지방도 363호선에 이르는 “진입로”를 확보하기 위하여 ○○리 446-5, 447-10, 447-11의 3필지 총 489㎡ 중 207㎡에 대하여 토지 소유자인 신청 외 이○○으로부터 ‘토지사용승락서’를 받아 도로대장을 작성한 후, 2004. 11. 9. 개발행위허가를 받았으며, 이후 제출된 도로대장에 따라 토지를 각각 분필한 후, 합필한 것이 ○○리 446-10이며, 신청 외 강○○는 2005. 11. 5. 이 민원 토지 2의 소유권을 취득하였으나, 2009. 2. 13. 장기 미착공으로 개발행위허가가 취소되었다.
  

판단

• 가. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제56조 제1항은 ‘토지의 형질 변경 등의 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 한다.’고, ｢건축법｣제2조 제1항 제11호는 “도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢도로법｣, ｢사도법｣, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로”라고, 같은 법 제44조는 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 하며, 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다.”라고 하고, 같은 법 제45조 제1항은 “허가권자는 도로의 위치를 지정・공고하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다.”라고 규정하고 있다.
  
  나. 살피건대, 피신청인은 신청인이 개발행위허가를 받기 위하여 사실상 현황도로인 이 민원 토지 2에 대하여 스스로 도로대장을 작성하기로 한 것이며, 대신 도로점용을 면제받는 이익을 얻었다고 주장하나, 이는 피신청인이 민원실무종합심의회의 결과에 따라 도로점용허가와 도로대장을 작성할 것을 보완 요구하여, 이에 대한 조치계획서를 제출하지 않을 경우, 허가를 받을 수 없는 상태에서 신청인이 부득이 건축신고․허가 시 도로대장을 작성하기로 조치계획서를 제출한 것이지, 자의로 제출한 것이라 할 수 없고, 이 민원 토지 2의 도로대장을 작성함으로써 토지가치에 대한 손실과 도로점용허가에 소요되는 비용을 비교해 볼 때 토지가치의 손실이 훨씬 더 크다고 할 수 있어, 신청인이 도로점용허가를 면제받는 이익이 있었다는 피신청인의 주장은 타당하지 않은 점, 이 민원 토지 2는 건축을 위한 일단의 부지가 아니라, 필지의 형상과 기능이 도로라 할 수 있고, 수익적 행정행위에 대한 조건으로 공공 도로로 지정하도록 한 것은 적법하다 주장하나, 이 민원 토지 2의 형상은 진입로로 이용할 목적으로 분・합필하면서 일자형으로 된 것일 뿐, 도로 또는 막다른 도로로 고시된 바 없는 명백한 사유지임에도 토지의 형상이나 현재의 사용 상태만으로 도로라고 주장하는 것은 법적 근거가 없는 주장인 점, 이 민원 토지 2는 종전 토지 소유자가 개발행위허가를 신청하였을 때에도 계획도로에 포함하도록 조건을 부여하여 생성된 필지로서 건축법상 도로에 이르는 막다른 도로의 기능을 하고 있어 도로대장을 작성・공고함이 타당하다고 주장하나, 종전의 개발행위허가 신청부지는 이 민원 토지 1이었으며, 도로에 접하고 있지 않아, 이 민원 토지 2의 토지소유자인 신청 외 이○○의 동의를 얻어 이 민원 토지 1에서 도로에 이르는 토지에 대하여 도로대장을 작성한 것이었고, 이 민원 개발행위허가 신청은 이 민원 토지 1, 2를 신청부지로 하여 개발행위허가를 신청하였으므로 신청부지가 도로에 5m 접하고 있어, 건축허가・신고 시 관련법에 적법하므로 별도의 도로를 개설할 필요가 없음에도 도로대장을 작성하도록 한 것은 피신청인이 종전의 개발행위허가 신청과 당해 개발행위허가 신청 내용이 다른 점을 간과함으로써, 당해 개발행위허가 신청을 검토하여 조건을 부여해야함에도 종전의 이 민원 토지 1에 대한 개발행위허가 조건을 이 민원 토지 1, 2에 대한 개발행위허가 조건으로 부여한 착오가 있었다 할 것이다.
  그렇다면, 연면적 565㎡규모의 제1종근린생활시설 및 주택의 부지조성을 위한 이 민원 개발행위허가 신청에 대하여, 신청부지가 도로에 2m이상 접하고 있어 ｢건축법｣ 제44조에 적합함에도 같은 법 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 신청지 내에 계획도로(도로대장 작성)를 포함하도록 한 개발행위허가 조건은 부당하다 할 것이므로 철회하는 것이 타당하다고 판단된다.
  
  

결론

• 그러므로 피신청인이 2010. 5. 19. 신청인에게 이 민원 토지 2에 대하여 계획도로(도로대장 작성)에 포함하여 작성하도록 한 개발행위허가 조건이 부당하다는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고