국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

○ 주문

피신청인에게 경기도 OO시 OOO OOO OOO-O 잡종지 1,089㎡의 국유재산 토지 매각과 관련하여 사실상 5년 이상 실경작 하였던

것으로 보이는 신청인 모에 대한 수의계약 요건을 다시 판단할 것을 시정권고한다.

○ 신청취지

신청인의 부는 2007. ~ 2017. 기간 동안 경기도 OO시 OOO OOO OOO-O 잡종지 1,089㎡(이하‘이 민원 토지’), OOO-O 잡종지

341㎡ 토지에 대하여 피신청인으로부터 경작목적으로 국유재산 사용허가 승인을 받았고, 2017년에 위 국유재산 중 OOO-O 토지만

수의계약을 통해 매수하였다. 신청인의 부가 2017년 사망한 이후 신청인의 모가 2018. ~ 2019. 기간 동안 피신청인으로부터 사용허가

승인을 받아 이 민원 토지에서 계속해서 경작하였다. 이에 신청인은 2018. 12. 26. 이 민원 토지에 대하여 국유재산 대부(사용허가를

포함) 기간이 총 5년을 경과하였으므로 수의계약 요청을 하였으나 피신청인이 이를 거부한 것은 부당하니 도와 달라.

○ 피신청인 등의 의견

관련 법령에 수의계약을 하려면 국유지를 대부(사용허가를 포함, 이하 같다.)하여 수의계약 대상자가 5년 이상의 기간을 중간

공백기 없이 직접 계속해서 경작을 하여야 하나, 신청인 모의 실경작 기간은 이 요건을 충족하지 못하고 신청인 부와 모의 경작기간을

합산하는 근거 규정이 없으며 농업진흥지역의 토지가 아니므로 수의계약이 제한된다.

○ 사실관계

가. 피신청인은 2019. 1. 11.「국유재산법 시행령」제40조(처분의 방법) 제3항 제18호,「2018년도 국유재산 처분기준」제9조

(농지매각 수의계약 기준)에 근거하여 수의계약 대상자의 국유재산 사용허가 기간을 확인한 결과 신청인의 부는 2007., 2009.,

2011. ~ 2013., 2015. ~ 2017., 신청인의 모는 2018.으로 5년 이상 계속해서 경작해야 한다는 요건을 충족하지 못하고 농업진흥지역의

농지가 아니므로 수의계약이 제한된다고 회신하였다(OOOOOOO OOOOOO-174호, 437호).

나. 피신청인이 2019. 1. 14. 우리 위원회에 제출한 자료에 의하면,「국유재산법」, 같은 법 시행령 및 시행규칙에는 피상속인의 경작

기간을 상속인의 경작 기간에 산입하는 근거 규정이 없으므로 신청인 모가 5년 이상 직접 계속해서 경작한 자에 해당한다고 볼 수

없다고 되어 있다(OOOOOOO OOOOOO-199호).

다. 신청인은 신청인의 부의 2007. ~ 2017. 기간 동안 이 민원 토지에 대한 신청인 부 명의의 토지 대여료 고지서 겸 영수증을

제출하였다.

라. 피신청인이 2019. 3. 18. 제출한 국유재산 사용허가 신청서, 국유재산 유상 사용 허가서에 의하면, OO가 2011. 12. 1. 창설되어

2012년 이전의 자료는 존재하지 아니하므로 신청인이 주장하는 2007년부터 경작사실을 전반적으로 파악할 수 없었으나, 피신청인이

중간 공백기로 인용하였던 2014년에도 신청인의 부에게 국유재산 사용을 허가하였음을 확인할 수 있었다. 결과적으로 신청인의 부는

사망하기 이전 총 5년 기간(2013. ~ 2017.) 동안 피신청인으로부터 이 민원 토지에 대하여 계속해서 사용허가를 받았고, 신청인의

모는 2018. ~ 2019. 사용허가를 받았다(OOOOOOO OOOOOO-1309호).

마. 신청인의 부가 2017. 3. 24. 매수한 OOO-O 잡종지 341㎡ 토지는 피신청인이 「국유재산법 시행령」제40조(처분의 방법) 제3항

제14호에 근거하여 2012. 12. 31. 이전부터 국가외의 자 소유의 건물로 점유된 국유지를 건물 바닥면적 두 배 이내의 범위에서 그

건물의 소유자에게 수의계약 할 수 있다고 규정하고 있어 피신청인으로부터 수의계약 할 수 있었다(OOOOOOO OOOOOO-283호).

바. 이 민원 토지의 등기사항전부증명서, 토지이용계획서에 의하면 보전관리지역, 지목 잡종지, 1,089㎡로 1963. 6. 26. 매매에 의해

OOO 소유로 되어 있으며 별도의 건축물이 없다.

사. 경기도 OO시 OOO OOO OO이 2016. 4.에 작성한 농업 경영체 경작(경영)사실 확인서에 의하면, 신청인 부가 이 민원 토지에서

들깨를 경작한 사실이 있다고 기재되어 있다.

아. 같은 마을 주민 2명이 2019. 3. 14.에 작성한 경작 확인서에 의하면, 신청인의 모가 경기도 OO에 안착한 2001년 중반부터 OOO

토지를 빌려 농사를 짓는 것을 목격하였고, 신청인 부는 목수로 휴일에 가끔 도와주는 것을 보았으나 실제 경작은 신청인 모가 주로

농작물을 경작하였다고 되어 있다.

자. 신청인은 2019. 3. 20. 경기도 OO시 OOOO 명의로 발급한 신청인의 부의 주민등록 말소자 초본과 모친의 주민등록초본에 의하면,

2011. 10. 31. 경기도 OO시 OOO OOO OOO(이하‘이 민원 주소지’) 에 전입신고를 한 후 주소변동 내역이 없고, 신청인의 모는

2017. 10. 10. 같은 주소에 신청인의 부의 사망으로 인하여 세대주 변경 신고를 하였다.

차. 피신청인은 2019. 3. 8. 이 민원 토지의 활용 및 처분 계획에 대하여 매각 대상으로 분류되어 있다고 회신하였다. 다만 매각할

당시에 관계 법령에 의거 수의계약의 요건에 해당하지 아니하면「국유재산법 시행령」제40조(처분의 방법)에서 정하는 방법에 따라

추진할 것이며, 공익사업에 편입되거나 활용할 계획이 발생할 경우 그 처분 방법이 수시로 변경할 수 있다고 회신하였다.

(OOOOOOO OOOOOO-1309호)

○ 판단

가. 관계법령 등

1) 「국유재산법」

제30조(사용허가)

② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여

사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게

사용ㆍ수익하게 할 수 있다.

제35조(사용허가 기간) ① 행정재산의 사용허가 기간은 5년 이내로 한다.

② 제1항의 허가기간이 끝난 재산에 대하여 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의

사용허가를 갱신할 수 있다. 다만, 수의의 방법으로 사용허가를 할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다.

③ 제2항에 따라 갱신 받으려는 자는 허가기간이 끝나기 1개월 전에 중앙관서의 장에 신청하여야 한다.

제43조(계약의 방법) ① 일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의

목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를

지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권인 경우에는 대통령령으로 정하는 방법에 따를 수 있다.

2)「국유재산법 시행령」

제40조(처분의 방법)

② 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제43조 제1항 단서에 따라 제한경쟁이나 지명경쟁의 방법으로

처분할 수 있다.

1. 토지의 용도 등을 고려할 때 해당 재산에 인접한 토지의 소유자를 지명하여 경쟁에 부칠 필요가 있는 경우

4. 제3항에 따른 수의계약 신청이 경합하는 경우

③ 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제43조 제1항 단서에 따라 수의계약으로 처분할 수 있다.

14. 국유재산으로서 이용가치가 없으며, 국가 외의 자가 소유한 건물로 점유ㆍ사용되고 있는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는

국유지를 그 건물 바닥면적의 두 배 이내의 범위에서 그 건물의 소유자에게 매각하는 경우

가. 2012년 12월 31일 이전부터 국가 외의 자 소유의 건물로 점유된 국유지

18. 법률에 따라 수행하는 사업 등을 지원하기 위한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우

아. 「농지법」에 따른 농지로서 국유지를 대부(사용허가를 포함한다) 받아 직접 5년 이상 계속하여 경작하고 있는 자에게 매각하는

경우

3) 「농지법」

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.

가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생 식물 재배지로 이용되는 토지.

다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.

4) 「2018년도 국유재산 처분 기준(이하‘2018 처분기준’이라 한다.」

제9조(농지매각 수의계약 기준) ① 영 제40조 제3항 제18호 아목에 따라 수의계약으로 매각하는 경우 대상 농지는 다음 각 호의

요건을 모두 갖춘 경우에 한한다.

1. 「농지법」에 따른 농업진흥지역의 농지

2. 제5조의 시외의 지역에 위치

3. 10,000㎡ 이하의 면적

② 중앙 관서의 장 등은 영 제40조 제3항 제18호 아목에 따라 농지를 수의계약으로 매각하는 경우 실경작 여부를 반드시 확인하여야

하며, 관련 서류 등을 보관하여야 한다.

부칙

제1조(농지매각 수의계약 제한의 적용) 제9조에 따른 농지매각 수의계약 제한 규정은 2018년 1월 1일 이후 최초 대부 계약

(사용허가를 포함한다)을 체결한 자에게 적용한다.

나. 판단

신청인이 피신청인에게 이 민원 토지에 대하여 실경작 기간을 합산하여 총 사용허가 기간 5년이 경과하였으니 수의매각을 해 달라는

신청에 대하여 살펴보면, ① 신청인의 부 또는 모가 이 민원 토지에 대해 각각 본인 명의로 사용 허가를 받아 경작한 기간을 합산할 수

있는지, ② 이를 인정한다면 5년 이상을 중간의 공백기 없이 계속해서 경작하였다는 요건에 대한 충족 여부, ③ 기획재정부 소관

「2018년도 처분기준」상 농업진흥지역의 토지만 수의계약 대상인지가 쟁점이다.

우선 신청인의 부 또는 모가 이 민원 토지에 대해 경작한 기간을 합산할 수 있는지에 대하여 살펴보면, ① 신청인의 부모는

2011. 10. 31. 이 민원 주소지에 전입한 후 변경한 사실이 없어 주거를 같이했다는 점이 확인되는 점, ② 신청인의 부 또는 모가 이

민원 토지를 실질적으로 공동 경작해 왔고, 신청인의 부가 사망한 이후에도 바로 연속해서 신청인의 모가 상속을 근거로 이 민원 토지에

대한 사용허가를 갱신하였다는 점, ③ 일반적으로 부부 공동의 재산 형성은 직접 생산 또는 근로소득 등이 없는 경우에도 공동의 재산

형성에 대한 기여를 인정하고 있음에 비추어 신청인 부가 사용허가를 받아 경작한 기간 동안 부부가 실제로 공동경작 하였거나 사실상

기여하였다고 보는 것이 타당해 보이는 점 등을 고려하여 볼 때 이를 모두 신청인 부모의 경작기간으로 합산하는 것이 타당한 것으로

판단된다.

또한 신청인 부모의 경작기간을 합산하는 것을 인정한다면 피신청인이 제출한 자료로 2014년 국유재산 사용허가를 확인 하였으므로

신청인의 부가 사망하기 이전 2013. ~ 2017. 실경작 기간 5년과 신청인 모의 실경작 기간 2018년 기간을 합산하면 총 6년으로 국유지를

대부(사용허가 포함) 받아 직접 5년 이상 계속하여 경작하고 있는 자로서 수의계약 매수자 요건을 충족한 것으로 보아야 할 것이다.

다음으로 기획재정부 소관 「2018년도 처분기준」을 근거로 하여 이 민원 토지가 농업진흥지역의 토지가 아니므로 수의계약 대상이

아니라는 피신청인의 주장은 ① 같은 기준 부칙 제1조에 2018년 1월 1일 이후 최초 대부계약을 체결한 자에게 적용한다고 명시되어

있으므로 이 기준이 제정되기 훨씬 이전부터 이 민원 토지를 경작해 온 신청인에게는 적용되지 아니하는 점, ② 신청인이 사용허가

갱신 신청서를 제출하였던 2017년도 이전「국유재산 처분 기준」에는 농지매각 수의계약에 대한 제한이 없었던 점, ③ 「농지법」제2조

(정의), 같은 법 시행령 제2조(농지의 범위)에서 농지란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제 농작물 경작지로 정의하여

농업진흥지역 내의 토지로 제한을 받지 않는 점 등을 종합해 볼 때 피신청인이 이 민원 토지에 대하여 수의계약을 거부하는 처분이

부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있는 것으로 판단된다.

○ 결론

그러므로 이 민원 토지에 대하여 신청인이 수의계약을 할 수 있도록 해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로

「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이

의결한다.

○ 처리결과 : 시정권고